چشم ها را باید شست جور دیگر باید دید:
چرخش به سمت نظریه های پسا اثبات گرایی
(برگرفته شده از Raul Perez Lejano)
تصوری که ما از فرایند سیاستگذاری داریم و اینکه تحلیلگران سیاست چگونه کار خود را انجام می دهند به یک برداشت کلی از فرایند سیاستگذاری باز می گردد. ما تصور می کنیم که سیاستگذاری یک فرایند ساده و مستقیم را از شروع تا انتها طی می کند. اما پژوهشگران پس از انجام پژوهش های متعدد به تدریج این دیدگاه را نقض کرده اند و در عوض از پیچیدگی زیاد، چند بُعدی بودن مشکلات و قطعی نبودن راهکارها صحبت می کنند.
این تغییر نگاه آنقدر اهمیت دارد که پژوهشگران اصطلاح «چرخش استدلالی» (Argumentative Turn) را برای آن به کار برده اند. خُب در حال حاضر چنین تغییر نگرشی برای دانش سیاستگذاری تبعات دوگانه ای را به همراه دارد. هم باعث شده تا یک روح تازه ای در دانش سیاستگذاری دمیده شود و هم دو دستگی ای را بین نظریع پردازان ایجاد کرده است. در نتیجه پژوهشگران سیاستگذاری با یک چالش مواجه شده اند که « علم ما چه چیزی را نشان می دهد؟» و یا حتی « اشتباه ما در کجا است؟»
نگاه عقلانی در سیاستگذاری
باور داشتن سیاستگذاری و تحلیل سیاست ها به عنوان یک فرایندی که کاملاً عقلانی پیش می رود برگرفته از زمانی است که نظریات سیستمی و تحلیل تصمیم گیری به اوج محبوبیت رسید. این وضعیت به خصوص در دوران جنگ جهان دوم مشهود بود. آن زمان از محاسبات ریاضی و پردازش های کامپیوتری بهره می گرفتند تا منابع را به صورت نظام مند و بهترین حالت ممکن در جامعه توزیع کنند. با تمام شدن جنگ جهانی دوم این نحوه توزیع منابع برای انجام پروژه های کلان در جامعه ادامه یافت. اندیشکده های تخصصی مانند RAND ایجاد شدند که رسالت خود را دست یافتن به بهترین نتیجه ممکن بر اساس داده های عددی و محاسبات ریاضی تعریف کرده بودند. خروجی که بدین شکل به دست می آمد را در جنگ های نظامی، مدیریت شهرهای بزرگ، بهینه سازی مدارس، بیمارستان و سایر خدمات عمومی منظور می کردند.
این محسابات ریاضی الهام گرفته شده از نظریات مشهور نویمان و مورگرن شترن (Neumann and Morgenstern) است. نویمان و مورگرن شترن نظریه بازی و تحلیل تصمیم گیری ها را پایه ریزی کرده بودند. مهم ترین پیشفرض آنها این بود که بازیگران و افراد جامعه به دنبال حداکثر رساندن سود و منافع خود هستند. یعنی انسان ها تنها در جهت افزایش منافع شخصی اقدام می کنند. بر همین اساس جامعه هم از مجموعه افرادی تشکیل شده است که دنبال افزایش سود خود هستند. بر این مبنا کارل مانهایم (Karl Mannheim) توانست نظریات بازی و تصمیم گیری های افراد را به کل جامعه بسط دهد و به اصطلاح اولین برنامه ریزی اجتماعی دموکراتیک را برای جامعه انجام دهد.
خوب اگر همه چیز خوب پیش می رود و نظریات مناسبی هم برای اینکار طراحی شده اند، پس دیگر چرا باید از دیدگاه عقلانی روی گرداند؟ با شهرت گیری نگاه های عقلانی و استفاده روزمره از این نظریات در برنامه ریزی های کلان باعث شد تا به تدریج اولین نتایج خلاف انتظار مشاهده شود. به طوری که سیاستگذاران و پژوهشگران را دچار سرخوردگی کرد. این نا امیدی ها بیش از همه در جامعه آمریکا اتفاق افتاد، زیرا این کشور بیش از سایرین در استفاده از نظریات عقلانی و بازی پیشرو بود. نمونه های که به ویژه ناکارمد بودن دیدگاه عقلانی را در نشان می دهد، نظریات جانسون برای مبارزه با فقر بود که تنها به شکاف بیشتر بین طبقات بالا و پایین منتهی شد. نمونه بین المللی دیگر آن سیاست های آمریکا در جنگ سرد بود که باعث شکست آمریکا در برابر ویتنام شمالی شد.
در سایر کشورها نیز می توان پروژه های مختلفی را مشاهده کرد که هدفشان اصلاح و توسعه جامعه بر اساس برنامه ریزی های محاسباتی بود اما فرجام خوبی نداشته اند. نتیجه این پروژه ها باعث توزیع نابرابر کالا و خدمات شده که در نهایت کارآمدی جامعه را کاهش می دهد. این دست آور منفی موضوع جدیدی محسوب نمی شود و اندیشمندان از مدت ها قبل نسبت به این وضعیت هشدار می دادند. معروف ترین نماینده این افراد مارکس وبر است. وی معتقد بود که جامعه هر روز بیش از گذشته به سمت هدف های خاص مادی جهت گیری می کند. تمامی فعالیت های سازمان ها و نهادهای بر مبنای محاسبات عقلانی (ریاضی) انجام می شود و جامعه را تحت سلطه عقلانیت ابزاری در می آورند. در نتیجه بسیاری از ابعاد غیر سود آور جامعه کم رنگ شده و در عوض برنامه های منطبق بر تکنوکراسی مورد حمایت قرار می گیرند. دولت نیز در پیامد و محدودیت هایی حاصل از سیاستگذاری های خودش گرفتار می شود و مانند فردی می شود که طناب هر لحظه بیشتر به دور گردنش پیچیده می شود. تشریح مفصل از این وضعیت را می توان در کتاب مدرنیزم افراطی یا ابر مدرنیزم ( High Modernism) اسکات مشاهده کرد.
در این شرایط طبیعی است که پژوهشگرانی نظیر ریتل و وبر (Rittel and Webber) تلاش کنند تا منطق ابزار گرایانه را به چالش بکشند. آنها یک پرسش کلیدی را مطرح می کنند: «کدام منفعت را قرار است در جامعه به اوج برسانیم؟». البته برای این پرسش پاسخ یکسانی شنیده نمی شود. به همین علت ریتل و وبر جامعه را دارای مشکلاتی می دانند که هیچ راه حل قطعی ندارند. هر چاره ای که برای بهبود وضعیت اندیشیده شود دارای پیامدهای ناشناخته ای است. پس مشکلات جامعه بدخیم هستند، همیشگی هستند و محاسبات عقلانی ابزاری بی ثمر است.
تحول رخ داده در نظریات سیاستگذاری
همزمان آنکه پژوهشگران نسبت به اندیشه های عقلانی ابزاری دچار تردید می شدند در دانش سیاستگذاری تحولاتی در حال رخ دادن بود. البته آغاز این تغییرات برگرفته از دیدگاه های جدیدی بود که در علوم انسانی و به ویژه در حوزه زبان شناسانی و فیلسفه ارائه می شد. فردینان دو سوسور نشان داد که معنایی که ما برداشت می کنیم نسبی است، یعنی وابسته به یک پیش زمینه مشخص است. ویتگنشتاین هم تلاش کرد تا کشف حقیقت از طریق مبنا قراردادن کلیات و سپس نتیجه گیری کردن با کمک یک منطق را نقض کند.
نگرش های جدید- صرف نظر از درستی یا نادرستی- سایر علوم انسانی را در پی خود کشاندند. علم سیاستگذاری نیز از این جریانات بی اثر نماند و دیدگاه بعضی از صاحب نظران در خصوص پیش فرض های این رشته تغییر یافت. با فاصله گرفتن اندیشمندان از آرمان های مدرنیته نقش نهاد و سیاست های عمومی مورد بازبینی قرار گرفت. در حال حاضر پژوهشگران در شناسایی هدف اصلی از اتخاذ یک سیاست با مشکل مواجه هستند. در دنیای سیاستگذاری هیچ قاعده اخلاقی برتری را نمی توان یافت که همه بازیگران و سیاستگذاران از آن تبعیت کنند.
در این وضعیت عدم قطعیت بحث های فراوانی بر سر کارکرد دولت درگرفته که حتی به تمرکز زدایی دولت و فعالیت هایش منجر می گردد. در ادبیات آکادمیک رفته رفته واژه دولت کم رنگ شده و با واژه حکمرانی جایگزین شده است. از این طریق نقش بازیگرانی که در کنار دولت شبکه تشکیل می دهند و خلاقانه اهداف مطلوب خود را پیگیری می کنند برجسته می شود. چامسکی زبان شناس معروف به همین علت دولت را متشکل از ارتش، صنایع، حکومت و شرکت های بزرگ تجاری می داند که نظم جدیدی را در ساختار سیاسی تشکیل می دهند. میشل فوکو با نگاه بدبینانه ای این نظم جدید را تشریح می کند به گونه ای که همه فعالیت های بشر در جهت افزایش قدرت تمام نشدنی صاحبان قدرت هدایت می شوند. پیامد فعالیت تعدد بازیرگران و صاحبان قدرت کاهش یافتن یکپارچگی موجود در دستگاه سیاستگذاری است. در حال حاضر در چنین شرایطی چگونه محاسبات عقلانی و ابزار گرایانه برای اتخاذ سیاست های عمومی ممکن است؟ کدام هدف باید پیگیری شود؟ کدام بازیگر بیشترین نفع را می برد؟ مفهوم عموم شهروندان چه می شود؟
به طور خلاصه سیاستگذاری با محدودیت های زیادی مواجه هست:
- اهداف سیاسی کلان برای سیاست دست یافتنی نیست، زیرا همه شهروندان و بازیگران با هم نظر نیستند.
- با نگاه اثباتی نمی توان فضایی که در آن سیاستگذاری می شود را بررسی کرد.
- تمامی سیاست های اتخاذ شده به لحاظ نوشتاری دست را برای تفسیرهای مختلف باز می گذارند و حتی ابزارهای اجرای سیاست نیز مورد تردید واقع می شوند.
- مجریان سیاست را نمی توان هم نظر و موافق با سیاستگذاران در نظر گرفت، لذا فعالیت آنها لزوماً موجب تحقق هدف سیاست نمی شود (اگر اصلاً هدفی قابل شناسایی باشد).
پس عملاً شهروندان و سیاستگذاران دیدگاه های متفاوتی را در خصوص آینده جامعه و مسیری که باید طی شود دارند. در این صورت چگونه می توان به صورت عینی و بدون پیش قضاوت سیاستگذاری مناسبی را انجام داد؟ در اینجاست که پژوهشگران سیاستگذاری را یک موضوع وابسته به تفسیر افراد می دانند. زمانی هم که سیاستگذاری از عینی بودن خارج شود و تفسیر اهمیت پیدا کند دیگر تلاش برای سنجیدن و اندازه گیری کردن اهداف بی ثمر خواهد بود. در عوض فعالیت اصلی بازیگران شامل پیدا کردن حامی برای سیاست پیشنهادی می شود. سیاست پیشنهادی لزوماً یک راه حل مناسبی برای مشکلات جامعه نیست بلکه مواضع حامیان را تأمین می کند. سیاست های پیشنهادی به شیوه ای جذاب و مخاطب پسند به شهروندان القا می شود تا مردم احساس کنند که مسولیت اجتماعی آنها ایجاب می کند که از آن حمایت کنند. برساختن واقعیت توسط بازیگران و برداشت شهروندان از وضعیت جامعه باعث می شود تا شهروندان به صورت عملی حمایت خود را از یک سیاست انجام دهند.
برای اینکه بفهمیم در دنیای اطراف ما چه وقایعی در حال رخدادن است و به چه سیاست های عمومی ای نیاز داریم، باید به یک تفسیر مناسب تکیه کنیم. در این صورت می توانیم از دنیای پیچیده و غیر قابل درک به یک معنا برسیم. ما برای اینکار بخش هایی از آنچه که مشاهده می کنیم را بر جسته می کنیم و به آن اهمیت می دهیم. در عوض به بسیاری از مشاهداتمان توجهی نداریم. ما بر اساس درک خودمان برای وضعیت موجود عامل های برسازنده مشکلات را استدلال می کنیم. از این طریق یک رابطه علی بدست می آوریم. پژوهشگران این فعالیت انسانی را با عناوینی نظیر روایت های سیاسی، داستان های علی، فریم بندی و مدل سازی روحی مطالعه می کنند. در حال حاضر نیز محققین بیش از هر زمانی در تلاش برای مطالعه نظام مند تر این مضماین هستند.
نظریاتی که اندکی متفاوت اند!
پژوهشگران کار خود را با این پرسش آغاز می کنند که در شرایط عدم قطعیت کارگزاران، انجمن ها و افراد چگونه رفتار می کنند؟ بازیگران سیاسی چگونه اهداف خود را پیش می برند؟ چند نظریه کلی شناخته شده وجود دارند که به بحث های مشابه پرداخته اند. البته دیدگاه های آنها تنها در دایره دانش سیاستگذاری نیست اما در عوض پیش زمینه نظریه های ارایه شده این رشته است. افرادی نظیر لیوتارد (Lyotard) اعتقاد دارند که بحث برای انتخاب سیاست صرفاً در بازی های زبانی خلاصه می شود. گفتمانی که برتر باشد حرفش به کرسی می نشیند و سیاست نزدیک به گفتمان اتخاذ می شود. برای اینکار کافی است تا گروه های حامی گفتمان از قدرت نفوذ بیشتر و به کارگیری منابع به شیوه ای عمل کنند تا دارنده گفتمان بهتری باشند.
کارل پوپر اعتقاد دارد که به هیچ شیوه عینی و یا بر اساس مدل سازی نمی توانیم برتری ادعاهای مطرح شده (در اینجا سیاست پیشنهادی بازیگران) را در نزد عموم بسنجیم. تنها می توانیم صحت ادعاهای مطرح شده را در زمان های مختلف راستی آزمایی کنیم. این ایده باعث شد تا لیندبلوم بر اساس آن یک نظریه مرتبط با سیاستگذاری ارائه دهد: در جامعه یک رقابت سازنده بین منافع مختلف درجریان است و هر گروهی می خواهد سیاست مطلوب خود را مصوب کند. در این صورت افراد جامعه با بررسی دیدگاه های مختلف و یا آزمون و خطا به درستی یا نادرستی ادعا می رسند. در نتیجه جامعه در جهتی حرکت می کند که دیدگاهیش اعتبار بیشتری دارد. به عبارتی شهروندان از استدلالی پیروی می کنند که ادعاهایش بهینه است.
هابرماس نیز بررسی درستی ادعاها و انتخاب بهترین راه حل را تاکید می کند. از نظر او شرایط صحت سنجی سیاست های پیشنهادی در مباحثات عمومی مشخص می شود. وقتی که افراد مختلف سر یک مشکل و راه حل بحث کنند، شنوندگان بر سر گزینه ای که بهترین استدلال را برخوردار باشد به توافق می رسند. در این صورت حتی اگر انگیزه و منافع متعددی در جریان باشد، باز امکان رسیدن به توافق و مصالحه وجود دارد. بازیگران با انجام بحث های مختلف دید جدیدی نسبت به شرایط حاکم بر موضوع پیدا می کنند. بازیگران ممکن است به دنبال تحقق منافع جدیدتر بروند که تا پیش از مباحثه متوجهش نبودند.
دید کاملاً متفاوت را هم می توان در نظیران افرادی نظیر کینگدون مشاهده کرد. برای کینگدون کیفیت (اعتبار یا بهینه بودن) سیاست های پیشنهادی برای سیاستگذاران اهمیتی ندارد بلکه مهم اتخاذ شدن سیاست پیشنهادی است که برای حامیانش منفعتی را به دنبال داشته باشد. به همین دلیل وجود یک مشکل در جامعه مقدم بر راه حل نیست. بازیرگران یک وضعیت مشخص را برای آینده در نظر دارند. برای ساختن آن آینده به یافتن و برجسته کردن مشکلاتی می پردازند که ممکن است سیاست پیشنهادیشان را مصوب کند. آنها راه حل خود را در قالب سیاست های از پیش طراحی شده به سیاستگذاران تحمیل می کنند. چنین دیدگاهی به وضوح علاقه بازیگران را برای اتخاذ سیاست های غیر مفید و در عوض منفعت دار نشان می دهد که بر خلاف تمام پیشفرض های تصمیم گیری عقلانی است.
در نظریات جدید مساله نحوه شناسایی مشکل عمومی اهمیتی ندارد. بیشتر تأکید می شود که سیاستگذاران و شهروندان دیدگاه های متفاوتی نسبت به جامعه دارند. هر فرد ممکن است به شیوه ای متفاوت شرایط موجود را درک می کند. علاوه بر این معنایی که از یک سیاست پیشنهادی برداشت می شود در طول زمان تغییر می کند. به همین علت در فرایند سیاستگذاری تفسیرهای متفاوتی ممکن است از یک سیاست پیشنهادی برداشت شود. اگر فرایند سیاستگذاری را به صورت مرحله ای تصور کنیم در این صورت حتی ممکن است حتی در یک مرحله ثابت معنای همان سیاست پیشنهادی دچار تغییر شود. برای درک بهتر این موضوع می توانیم نظریات فرایند سیاستگذاری را مرور کنیم.
چگونه سیاست جدید مصوب می شود؟
در مدل کلاسیک سیاستگذاری فرایند سیاستگذاری به صورت مرحله ای (چرخه ای) توصیف می شود. اما مرحله ای بودن سیاستگذاری برگرفته شده از مفروضات نگاه عقلانی است. در مدل کلاسیک پژوهشگران فرایند سیاستگذاری را به صورت مرحله ای و در بستر یک نهاد رسمی توضیح می دهند. به همین دلیل مراحل شناسایی مشکل، هدف گذاری، طراحی سیاست، تجزیه و تحلیل و ارزیابی در ایده آل ترین حالت نگاه عقلانی را به صورت کاربردی و عینی نشان می دهد. این نگاه آموزنده و برای فهم پژوهشگران مناسب است. اما در دنیای واقعی موارد نقض آن بسیار است و مدل مرحله ای اعتباری ندارد.
یکی از پژوهش های شناخته شده در این زمینه را پرسمن و ویلداوسکی انجام داده اند. نتیجه کارشان نشان داد که مرز بین طراحی سیاست (مراحل ابتدایی چرخه) و اجرای سیاست ها (مراحل نهایی چرخه) مرز قابل تفکیکی ندارند. بر همین اساس تفکیک سایر مراحل سیاستگذاری نیز ممکن نیست. برای حل این مشکل می توان به جای استفاده نگاه اثبات گرایانه به نظریه پدیدار شناسی روی آورد. با الهام از منطق هوسرل نیازی نیست که پژوهشگران نقطه شروع یک موضوع را شناسایی کنند و سپس به جستجوی مراحل یا مسیری که طی شده است بپردازند. در عوض پژوهشگر تجربه و برداشت خود را به صورت کلی از یک سیاست آنگونه که مشاهده کرده است بیان می کند.
کنار گذاشتن باور خطی و مرحله ای باعث می شود تا گفتمان حاکم بر سیاست و نحوه ارایه یک موضوع به شهروندان و سیاستگذاران اهمیت پیدا کند. فایده این کار این است که دیگر به دنبال بهترین راه حل ممکن نمی رویم، در عوض به دنبال یافتن شواهدی هستیم که سیاست پیشنهادی را نقد کند و در نتیجه باعث تأیید یا رد آن شود. اگر نقدهای مناسبی ارایه شود سیاست پیشنهادی از پختگی و جامعیت بیشتری برخوردار می شود. تعدادی از صاحب نظران از این ایده استقبال کرده اند. هُولت و رامش (Howlett and Ramesh) یا کالون و راتو (Callon and Latour) با پرداختن به موضوعات شبیه به شبکه سازی و خرده سیستم ها میزان انتقاد پذیری و حمایت از ایده های جدید را بررسی کنند. استدلال هایی که حامیان سیاست در جمع هم پیمانان خود بیان می کنند باعث می شود تا دیدگاهشان تحت تاثیر واقع شده و به تدریج یک جهت گیری مشخص پیدا کند.
البته نگاه غیر خطی را می توان به شیوه ای دیگر نیز بررسی کرد. گافمن (Goffman) پیشنهاد می دهد که برای مطالعه سیاستگذاری به درب فرعی توجه کنیم. یعنی مسیری که اطلاعات و سیاست های پیشنهادی به شیوه ای غیر رسمی و کمتر شناخته شده راه خود را نزد سیاستگذاران پیدا می کند. شبکه های غیر رسمی معرف این فرایند هستند. در اینجا لیپسکی (Lipsky) از تصمیم گیری غیر متمرکز و کیکرت (Kickert) از سیاستگذاری تحت تأثیر شبکه های پیچیده صحبت می کند. اما اوج دیدگاه هایی که با وقوع تصمیم گیری ها در بستر یک نهاد رسمی مخالفت می کنند را می توان در اندیشه های بوردیو و گیدنز مشاهده کرد. از منظر آنها آنچه اهمیت دارد یافتن قواعد غیر رسمی است که بر شهروندان حکومت می کند؛ یا قواعدی است که از منظر آنها اهمیت دارد. حتی ممکن است این قواعد برای خود شهروندان هم ملموس نباشد، یعنی به صورت ناخودآگاه از آن پیروی می کنند. به هر صورت لحاظ کردن این عوامل در فرایند سیاستگذاری نقطه شروعی است برای مطالعه علم سیاستگذاری به شیوه ای نوین و غیر اثباتی!
خلاصه اینکه...
خوب برای جمع بندی باید گفت که فرایند سیاستگذاری را نمی توان در یک چارچوب پسا اثبات گرایی خاص محدود کرد و نظریات متعددی برای این موضوع وجود دارد. زیرا نه سیاست ها را می توان به شیوه عینی بررسی کرد و نه مشخص است که سیاست ها چگونگه و چه زمانی شکل می گیرند و مصوب می شوند. در گیر و دار مراحل سیاستگذاری (برای راحتی کار از مراحل صحبت می کنیم) نظر افراد در قبال سیاست ها متغیر است، جایی که قبلاً تحلیل سیاست اهمیت داشت، الان نحوه بیان سیاست اهمیت می یابد. جایی که قبلاً اجرای خشک و بی چون چرا مهم بود الان تفسیر مجریان و طراحی مجدد سیاست اولویت دارد. اگر قبلاً تصور می شد که مالکیت سیاست پیشنهادی در اختیار یک حامی خاص است، باید دانست که در حین فرایند سیاست پیشنهادی ممکن است چنان تغییر کند که متولیان جدیدی پیدا کند.
نظر شما چیست؟