دستور کار: مرحله اول در چرخه سیاست
Agenda setting
چرا دولت به بعضی از مشکلات رسیدگی می کند و نسبت به سایر مشکلات بی توجه است؟
چرا یک مشکل در یک مقطع زمانی خاص مورد توجه دولتمردان قرار می گیرد اما تا قبل از آن برای دولت اهمیتی نداشت؟
اینها سوالاتی کلیدی در مطالعات سیاستگذاری محسوب می شوند. محققان و افراد مرتبط با سیاست های عمومی تلاش می کنند درک درستی از این مسائل داشته باشند. دستور کار نحوه تبدیل شدن دغدغه های عمومی (یا خاص) را به مسایلی که دولت ها برای حل آن تصمیم گیری می کنند، بررسی می کند.
لذا دستور کار برچسبی است که بر فرایند تصمیم گیری دولت ها در خصوص گزینش تعدادی از مشکلات عمومی و اولیت بخشی به آنها اطلاق می شود.
دستورکار در عمل به بررسی چندین موضوع مهم می پردازد:
- شامل شناسایی و تعریف عوامل مسبب مشکلات عمومی است. با ارائه یک تعریف از مشکل عمومی و عوامل ایجاد کننده آن، ادامه اقدامات لازم روشن می شود.
- بررسی روش ها و راهکارهای مختلفی که می توانند گره از مشکل عمومی باز کنند.
- بررسی مقبولیت هر یک از راه حل های پیشنهادی در نزد شهروندان و میزان حمایت عمومی که ممکن است برخوردار باشد.
جان کینگدان محقق برجسته سیاستگذاری عمومی در سال 1984 فرایند دستور کار را در کشور آمریکا بررسی کرده و توصیف مناسبی از دستورکار ارائه می کند:
«از نظر بنده دستورکار شامل لیستی از موضوعات یا مشکلات است که دولتمردان و مردمان عادی را با یکدیگر مرتبط می کند. هردو گروه شدیداً نسبت به آن موضوعات حساسیت خرج می دهند و به طور مستمر آن را پیگیری می کنند (...) دولتمردان در میان حجمه موضوعاتی که می توانند به آن رسیدگی کنند، تنها به بررسی بعضی از آنها می پردازند. بنابراین شایسته است که بگوییم فرایند دستور کار موضوعات متنوع نیازمند توجه را به تعداد محدودی از موضوعات که در واقعیت بررسی می شوند کاهش می دهد».
دستورکار اولین و مهم ترین مرحله در چرخه سیاستگذاری محسوب می شود. هر اتفاقی که در این مرحله رخ بدهد بر تمام مراحل بعدی اثر گذار بوده و سیاست های آتی اتخاذ شده را شکل می دهد. روشی که سیاست های عمومی شناسایی می شوند (اگر اصلاً به عنوان مشکل شناخته شوند!) تعیین می کنند که دولت ها چگونه با موضوع تعامل خواند داشت.
بر خلاف تصور رایج مسیری که موضوعات طی می کنند تا به عنوان یک مشکل عمومی شناخته شوند، راهی ساده، خطی و یا ثابت نیست. به همین دلیل فرایند دستورکار، فرایندی پیچیده محسوب می شود. چنانچه کینگدان هم بیان می کند، بعضی از مشکلات سال ها گریبان گیر شهروندان هستند، اما دولت برای حل آن ها تصمیمی اتخاذ نمی کند. در مقابل بعضی از موضوعات به سرعت به دستورکار دولت شده و دولت سیاست هایی برای کنترلشان وضع می کند. با توجه به این وضعیت دانشجویان و صاحب نظران رشته سیاستگذاری در تلاش برای یافتن الگوهایی هستند که فرایند دستور کار را تعیین کند و شناخت بیشتری از این مرحله حاصل شود. خوشبختانه تلاش های محققان تاکنون با موفقیت هایی همراه بوده است و نکات ارزشمندی درباره دستورکار بیان شده است.
شکل گیری مشکل:
شروع تقاضا برای اقدامات دولت ممکن است منشأ درونی یا بیرونی نسبت به دولت داشته باشد. در صورتی که ریشه تقاضا در درون دولت باشد، دولت در تعریف مشکل و ارائه یک چشم انداز از وضعیت فعلی و انتقال آن به دیگران دست برتر را دارد. جریان ساخت مشکل توسط دولت کنترل می شود. دولتمردان می توانند در این صورت موضوعاتی را در دستورکار دولت دخیل کنند که از نظر عموم شاید چندان اهمیتی ندارد و برایش تقاضایی وجود ندارد. حتی ممکن است در زمان رسیدگی دولت به این موضوعات بین دولتمردان مشاجره های زیادی دربگیرد اما شهروندان تا زمان تصمیم گیری نهایی و اتخاذ سیاست به کلی از مسأله غافل باشند. نمونه موارد به خصوص درباره موضوعاتی که بار امنیتی دارند یا بیش از حد فنی محسوب می شوند بیشتر است.
در یک حالت دیگر هم ممکن است که موضوعاتی از درون دولت به مرحله سیاستگذاری برسند و آن زمانی است که گروه های خاص (با گروه های ذی نفع تفاوت دارند) موضوعی را در سکوت خبری به دولت انتقال دهند. انگیزه گروه های خاص از این کار، کاستن از مخالفت های احتمالی گروه های سیاسی رقیب یا حاد بودن موضوع و خطر تحریک شدن مردم باشد.
اما مشکلات زیادی هستند که از بیرون به دولت جهت رسیدگی و تصمیم گیری تحمیل می شوند. در این صورت عواملی نظیر پیش زمینه موضوع ودرشت نمایی بخش هایی از مساله و کم رنگ کردن بخش های دیگر، در تعریف مشکل موثر واقع می شوند. در نهایت هم اقداماتی که باید برای حل مشکلات اتخاذ شوند را تحت شعاع قرار می دهند. باتوجه به اهمیتی که این اقدامات دارد، هم دولتمردان و هم بازیگران غیر دولتی سرسختانه برای ارائه یک تعریف برتر از مشکل باهم رقابت می کنند. آنها می خواهند به اصطلاح یک تصویر انحصاری از موضوع و سیاست پیشنهادی ایجاد کنند و آن را تبدیل به ملکه ذهن شهروندان کنند. با این کار اقداماتی که برای حل مشکل اتخاذ می شوند، محدودتر و مطابق میل سازندگان تصویری انحصاری خواهد بود.
یک سیاست پیشنهادی حتی اگر از مقبولیت و حامیان زیادی برخودار باشد باز به راحتی ممکن است نتواند راه خود را به دستورکار دولت پیدا کند. بازیگرانی که از بیرون می خواهند یک موضوع را به مرحله توجه و تصمیم گیری دولت برسانند، باید مشقت زیادی را تحمل کنند. آنها مجبورند دست به اقدامات زمانبر پرهزینه و طالقت فرسا بزنند و از طریق لابی کردن، راه اندازی جنبش های مختلف اجتماعی و دعوت عمومی اهداف خود را پیش ببرند. در خلال این اقدامات از ابزارهایی همچون نامه نگاری گسترده، راه اندازی کمپین های حقیقی و مجازی و اطلاع رسانی های جمعی استفاده می کنند.
اما بازیگران دولتی برای تحقق اهداف مشابه به شیوه ای دیگر عمل می کنند و در اصل نیاز به ایجاد یک حمایت حمومی از موضوع مدنظر خود ندارند. البته این مطلب به این معنی نیست که کار آنها با آسودگی پیش می رود. بازگیران دولتی مصائب خاص خود را دارند. آنها در عمل باید با دیگر موضوعاتی که توجه دولتمردان را به خود جلب کرده و عموم شهروندان خواستار رسیدگیش هستند رقابت کنند تا موضوع مدنظرشان از قلم نیافتد.
در نهایت می توان ادعا کرد که فرایند مطرح شدن موضوعات در جلسات دولت و سیاستگذاری بین تقاضاهایی که منشأ درونی دارند با تقاضایی که از درون به دولت تحمیل می شود یک پیوند مشترکی را برقرار کرده است. بر این اساس دو ویژگی مشترک را می توان شناسایی کرد:
اولاً بعد از تصمیم گیری دولت و انتخاب یک سیاست عمومی به عنوان برون داد، از سمت شهروندان بازخوردهایی به دولت می رسد، حال چه سیاست در راستای مطالبه عمومی بوده یا خواسته های خود بازیگران دولتی باشد. این بازخوردها می توانند عرصه را بر دولتمردان و سیاستگذاران تنگ کنند یا زمینه موفیقت های بعدیشان را در انتخابات رقم بزنند.
دوماً هرچقدر هم بازیگران دولتی یا غیردولتی تلاش کنند تا یک تصویر انحصاری از مشکل را در ذهن مخاطبان جا بیاندازند، باز ممکن است دیدگاه ها طی مرور زمان تغییر کند و تا زمانی که توسط دولت موضوع رسیدگی شود، تفسیرهای جدیدی از مساله شکل بگیرد. چنین وضعیتی یک نکته مهم را به علاقه مندان به مطالعه دستورکار گوش‌زد می کند: فرایند دستورکار آنگونه که غالباً تصور می شود بر اساس عقلانیت پیش نمی رود و یا نمی توان ادعا کرد که تنها به بحث های فنی صرف وابسته است. عوامل زیادی در این مرحله دخیل هستند.
زمان ورود موضوع به جلسه دولت و سیاستگذاران
زمان در مرحله دستورکار از اهمیت ویژه ای برخودار است. اصطلاحی مانند «پنجره سیاست» یا «فراهم شدن فرصت» برای این منظور به کار گرفته می شود. اهمیت زمان در فرایند دستورکار نشان دهنده وجود رخدادها یا عواملی است که از قبل ممکن است قابل پیش بینی نباشند و به صورت ناگهانی یا موقتی این مرحله را دستخوش تغییر کنند. البته در بیشتر مواقع فرایند دستورکار تاحدود زیادی امکان پیش بینی را دارا هست. لذا نباید تصور کرد که تعداد رخ دادهای پیش بینی نشده در فرایند دستورکار بیش از حد زیاد است و آن را به عنوان دلیلی برای کنار گذاشتن مطالعه این مرحله برداشت کرد.
تحقیقاتی که بر روی مرحله دستور کار و فرصت های ایجاد شده صورت پذیرفته وجود چهار نوع پنجره سیاست را شناسایی می کند. در این میان حداقل یکی از پنجره ها به دفعات زیادی ایجاد می شود و زمینه را برای مطرح شدن موضوع در جلسات دولت فراهم می کند. این چهار پنجره عبارتند است:
- فرصت هایی که در اثر رخدادهای تکرار شونده در فواصل زمانی مشخص حادث می شوند و بازیگران از قبل انتظار آن را می برند (مانند برگزاری انتخابات، یا بررسی سالانه بودجه)
- فرصت های گزینشی: زمانی که سیاستمداران جدید صاحب منصب می شوند و بر اساس تمایلات خود موضوعاتی را مطح می کنند.
- فرصت های تصادفی: زمانی که رخ دادهای پیش بینی نشده نظیر سوانح، بلایای طبیعی و یا رسوایی سیاسی فرصت های جدید را فراهم می کنند.
- فرصت های به هم پیوسته: زمانی که مطرح شدن یک موضوع در جلسات دولت به طور ناخواسته زمینه مطرح شدن موضوعات مرتبط با آن را ایجاد می کند.
بازیگران بر قابل پیش بینی بودن وقوع فرصت ها حساب باز می کنند و از قبل خود را محیای چنین فرصت هایی می کنند. زمانی که پنجره سیاست رخ بدهد، آنها تمام تلاش خود را برای به کرسی نشاندن مقاصد خود انجام می دهند. باید توجه داشت که تعداد وقوع این پنجره ها هرچند قابل توجه است اما باز همیشگی نیست و بازیگران باید انتظار آن را بکشند. همچنین به طور میانگین این پنجره ها از عمر کوتاهی برخوردارند و بازیگران باید در زمان حادث شدنشان نهایت استفاده را ببرند. اگر فرصتی از دست برود ممکن است مدت های مدیدی به طول بیانجامد تا یک فرصت مشابه فراهم شود. به همین دلیل یک از مهارت های اساسی بازیگران باید طراحی سناریو یا استراتژی برای رخ دادن پنجره ها باشد. بازیگران باید برای انواع پنجره های مختلف از قبل برنامه ریزی کرده باشند و برای تک تک فرصت ها اقدامات بخصوصی را از قبل داشته باشند.
