12 نکته کلیدی رشته سیاستگذاری عمومی برای دانشجویان
keypoints in Public Policy Studies
تفاوت هایی که در رشته سیاستگذاری نسبت به علوم سیاسی کلاسیک مشهود است:
1. مطالعه سیاست به مراتب چیزی فراتر از احزاب و انتخابات است:
مطالعه سیاست های عمومی را باید به عنوان پادزهری برای رشته علوم سیاسی دانست که تنها حول انتخابات و صحبت های نمایندگان متمرکز شده است. در علوم سیاسی سنتی آنچه دولت ها در عمل برای بین فواصل انتخاباتی شهروندان انجام می دهند نادیده می می ماند. علوم سیاسی بر اثر جادوییِ انتخاباب بر حزب حاکم صبحت می کنند. غافل از آنکه فرایند سیاستگذاری و نوع سیاست های عمومی وضع شده چندان تغییر نمی کند. اکثر سیاست های عمومی در حالی اتخاذ می شوند که نمایندگان مردم چندان عمیق آنها را بررسی نمی کنند. انتخابات بی اهیمیت نیست، اما اهمیتش در برابر نحوه اتخاذ سیاست های عمومی چندان ارزشی ندارد. لذا در مطالعه سیاستگذاری انتخابات ابداً به عنوان یک موضوع محوری فرض نمی شود.
2.تعریف کردن سیاستگذاری کاری مشکل است!
شما تصور کنید سیاستگذاری را "مجموعه همه اقداماتی بدانیم که دولت انجام می دهد، از اشاره کردن دولت برای انجام کاری تا پیامد نهایی پس از اجرای یک کار". آیا در این صورت هم باید حرف های سیاستگذاران را بررسی کرد و هم آنچه در عمل انجام می دهند؟
آیا پیامدهای پس از اجرای سیاست ها را که متفاوت از نیت اولیه سیاستگذاران است نیازمند بررسی می باشد؟ منظور از دولت چیست؟ آیا هم افراد انتخاب شده ملاک هستند و هم افراد انتخاب نشده؟ آیا چیزی را که دولت تصمیم می گیرد انجام ندهد هم باید به عنوان بخشی از سیاستگذاری لحاظ کرد؟ اگر نه نمایندگان منتخب مردم و نه عموم جامعه کنترلی بر آنچه تحت نام آنها انجام می شود کنترلی نداشته باشند، باز هم سیاستگذاری عمومی معنی پیدا می کند؟
3.تغییر در سیاستگذاری به سختی قابل مشاهده و اندازه گیری است!
معمولاً ما زمانی متوجه یک تغییر می شویم که دولت سیاست جدیدی را وضع کرده باشد. اما موضوعات تحت پوشش سیاست های عمومی بسیار وسیع تر از درک شهروندان است: هزینه های انجام شده، جریمه های مالی و مالیات، پرداخت یارانه های اجتماعی و تحریم، مقرارت رسمی و غیر رسمی، آموزش همگانی، سازماندهی جامعه و استخدام نیرو.
آیا یک هدف جمعی مشترک وجود دارد یا شاهد تعدد ابزارهای سیاسی هستیم؟ آیا می توانیم در حین سیاستگذاری یک نیت مشترک در ذهن همه سیاستگذاران مشاهده کنیم؟ آیا اگر نگاه بالا به پایین داشته باشیم پیامدهای یک سیاست تغییر می کند؟ آیا برآورد پیامدهای یک سیاست تغییر می کند اگر روش های آماری خود را تغییر دهیم؟
4.هیچ روش عینی و مورد توافقی وجود ندارد که بر اساس آن بتوان موفقیت سیاستگذاری را پیش بینی کرد!
ما می دانیم که ارزیابی سیاست ها یک اقدام سیاسی محسوب می شود. زیرا با فعالیت احزاب به اصطلاح راست و چپ درگیر هستیم. ارزیابان سیاست های عمومی هم بر اساس وابستگی خود به یکی از این جناح ها عملکرد دولت و اقدامات انجام شده را ارزیابی می کنند. هنوز دانشمندان نتوانسته اند روش عینی یا فنی برای ارزیابی سیاست ها ارایه کنند. از طرفی نتیجه ارزیابی سیاست ها با بر اساس بازه های زمانی مختلف (کوتاه مدت و بلند مدت) تغییرات زیادی را دارد.
در ارزیابی این پرسش مطرح است که موفقیت یک سیاست را باید از نگاه چه کسی بررسی کرد؟ افرادی که حامی سیاست بودند یا سازمان و نهاد خواهان اتخاذ سیاست یا شهروندانی که تحت تأثیر آن سیاست قرار می گیرند؟ شاید نیت سیاستگذار حفظ محبوبیت خودش باشد و بخواهد تنها سیاست های سطحی اتخاذ کند تا از دوران ریاست خود لذت ببرد و اصلاً بهتر کردن زندگی شهروندان برایش اهمیتی نداشت باشد؟! شاید هم تصمیماتی را بگیرد که زندگی عده ای را بهتر و زندگی دیگرانی را سخت تر کند؟
5.یک چرخه سیاستگذاری مشخص که دارای مراحل جداگانه و ترتیب خاصی باشد در عمل وجود ندارد!
مطابق دیدگاه عقلانیت از سیاستگذاران انتظار می رود که:
- اهداف خود را مشخص کنید.
- سیاستی را برای رسیدن به هدف انتخاب کنید، سوم اقدامات مؤثر برای اجرای سیاست را نیز مشخص کنید.
- اطمینان حاصل کنید که سیاست شما از نگاه قانونگذار و عموم مردم مشروعیت دارد.
- منابع لازم برای اجرای سیاست ها را فراهم کنید.
- سیاست را کامل اجرا کنید.
- در آخر هم سیاست را ارزیابی کنید.
ای کاش دنیای واقعی سیاستگذاری به این راحتی بود! به جای این موضع چنین تصور کنید که فرایند شکل گیری یک سیاست متشکل از هزاران چرخه سیاستگذاری در هم تنیده است که پیامدهای آن از قبل قابل پیش بینی نیست. یعنی در عمل نه مشخص است که چه زمانی فرایند شکل گیری سیاست شروع می شود و نه مشخص است که سیاست وضع شده چه پیامدهایی را به خواهد داشت. بهتر است مراحل چرخه سیاستگذاری را به شکل نامنظم تصور کنید مثلاً به شیوه ای که در نظر سیاستمداران ابتدا راه حل مسأله وجود دارد، بعد آنها به دنبال یافتن یک مشکل می گردند.
6.سیاستگذاران هم «عقلانی» رفتار می کنند و هم «غیر عقلانی»!
نمونه کلاسیک آن عقلانیت کامل است که به سادگی بیان می کند سیاستگذاران چگونه ارزش های خود را در قالب یک سیاست عمومی اجرایی کنند: آنها اهداف و ارزش های مشخصی دارند. آنها می دانند بر اساس چه ترتیبی باید آنها را اجرایی کنند و اجرایش را هم به سازمان های بی طرف واگذار می کنند. سیاستگذاران باید مراحل از پیش مشخص شده ای را طی کنند تا به اهداف خود دست یابند. ارزیابی سیاست های عمومی هرچند مفصل است، اما در نهایت شدنی است. بر این اساس سیاستمداران می توانند نفع بردن شهروندان را از سیاست های عمومی به حداکثر برسانند همانگونه که افراد شخصی توانایی به حداکثر رساندن سود خود را دارند. اما در دنیای واقعی شاهد عقلانیت محدود هستیم. بر این اساس نسبت به تصورات ذهنی سیاستمداران و اقدامات بعدی انجام شده توسط آنها در تردید هستیم. در مطالعه سیاستگذاری عمومی باید هم عقلانیت کامل و هم عقلانیت محدود را همزمان باهم بررسی کنیم و فرض را بر این بگذاریم که سیاستگذاران می بایست با حداکثر سرعت و بدون در دست داشتن اطلاعات جامع یک سیاست عمومی را اتخاذ کنند. البته آنها برای اینکار از تجربیات شخصی، غریضه و احساسات نیز استفاده می کنند.
7.ما از بازیگران صحیت می کنیم، اما نه بازیگران سینما!
بیشتر نظریه های علوم سیاسی از اصطلاح رایج «بازیگران» استفاده می کنند. منظور از بازیگران افراد، سازمان ها و نهادهایی هستند که دارای مهارت تصمیم گیری برای دیگران و توانایی به کرسی نشاندن تصمیماتشان را در قالب سیاست های عمومی دارند.
محققان از بازیگران زیادی یاد می کنند که در فرایند سیاستگذاری دخیل هستند. بعد از جنگ جهانی دوم شاهد تغییر نظام تصمیم گیری در کشورهای مختلف هستیم. به گونه ای که نظام های بسته و متمرکز جای خود را به نظام های باز می دهند که بازگیران متعدد در تصمیم گیری های سیاسی دخالت دارند.
8.ما از نهادها صحبت می کنیم، اما منظورمان از نهاد یک مرکز دارای ساختمان نیست!
در سیاستگذاری عمومی منظور از نهاد مجموعه ای از مقرارت، هنجارها و سایر چیزهایی که فرایند سیاستگذاری را تحت تأثیر خود قرار می دهد. بعضی از مقرارت قابل مشاهده هستند و مقبولیت عمومی دارند مانند قانون اساسی. بعضی از قوانین کمتر قابل مشاهده هستند مانند قوانین بازی (در علوم سیاسی) یا فرهنگ سازمانی. از طرفی ممکن است در یک دموکراسی اکثریتی مقرارتی متفاوت نسبت به دموکراسی توافقی تصویب شوند، اما در نهایت دارای کارکرد یکسانی باشند.
قوانین یا مقرارت در بخش های مختلف دستگاه دولت اتخاذ می شوند، اما آنچه که مهم است بررسی انتظارات بازگیران مختلف از قوانین اتخاذ شده است. شاید جالب باشد که بررسی کنیم در کدام موارد شکافی بین قوانین و مقرارت ابلاغ شده با آن چیزی که در عمل شاهد آن هستیم وجود دارد. این شکاف یا خلا قوانین نشان می دهد که سیاستگذاران پیش از ابلاغ قوانین با مسؤلین اجرا هماهنگی لازم را انجام نداده اند و یک طرفه اقدام کرده اند. از طرفی هم این موضوع نشان دهنده تعدد قوانینی است که برای اجرا ابلاغ شوند که ممکن است با قوانین دیگر سازگار نباشند. قانون گذاران زیادی در بخش های مختلف فعالیت دارند و هیچکسی نمی تواند به همه قوانین مسلط باشد که نتیجه آن عدم هم خوانی قوانین مختلف با یکدیگر است.
9.ما به 100 روش مختلف می توانیم شبکه های سیاستگذاری را تشریح کنیم!
به طور ساده شبکه های سیاستگذاری را می توان "رابطه بین سیاستگذاران رسمی که دارای جایگاه مشخص هستند با بازیگرانی پشت پرده در نظر گرفت که تلاش می کنند سیاستگذاران را تحت تأثیر خود قرار دهند" تعبیر نمود. شبکه های سیاستگذاری را می توان یک فضای ناملموس تحت عنوان "خرده نظام" تصور کرد که در آن همه تعاملات بین بازیگران و سیاستگذاران رقم می خورد. شبکه های سیاستگذاری دارای اهمیت زیادی برای نظریه های سیاستگذاری هستند؛ زیرا در آن تبادل اطلاعاتی صورت می گیرد که در تصمیمات سیاستگذاران بی تأثیر نیست. در شبکه های سیاستگذاری ابتدا مشکلات جامعه توسط افراد محدود و متخصص بررسی می شوند و نتیجه آن را به سیاستگذاران اطلاع می دهند. البته این مرحله برای عموم شهروندان قابل مشاهده نیست و حتی سیاستگذاران رسمی نیز در آن دخالت چندانی ندارند و تنها از خروجی بررسی هایشان استفاده می کنند.
10.ما تلاش می کنیم تا قدرت را از باورها جدا کنیم!
نظریه های علوم سیاسی به رابطه بین سیاست و باورهای مشترک می پردازند. این دو موضوع به سختی از هم قابل تفکیک است، حتی اگر تلاش کنیم با تحلیل آنها را بررسی کنیم. دلیلش این است که انسان ها زمانی اعمال قدرت می کنند که بتوانند باورهای دیگران را تغییر دهند. مباحثه های کلاسیک بر سر قدرت زمینه ساز چیزی شده اند که امروزه در سیاستگذاری از آنها به عنوان "نوع نگاه به موضوع" و "دستور کار" می شناسیم.
ما می توانیم افراد قدرتمند را با توجه به مهم ترین تصمیمات سیاسی اتخاذ شده شناسایی کنیم. افراد قدرتمند می توانند به هزینه دیگران سیاست هایی را وضع کنند که خودشان بیشترین نفع را از آن می برند. در نهایت این استدلال به این نتیجه ختم می شود که باید مهم ترین موانع موجود بر اتخاذ یک سیاست را شناسایی کرد. بازیگران می توانند اعمال قدرت کنند تا باور مردم را نسبت به دخالت نکردن دولت تقویت نمایند یا اصلاً توجه عموم را به موضوع دیگری جلب کنند تا دولت مجبور شود اولیت سیاستگذاری خودش را تغییر دهد. اعمال قدرت بازیگران هم به منابع در اختیارشان و هم دیدگاه شخصیشان باز می گردد.
11.ما زیاد از "پیش زمینه" و رخداد ها و گاهی هم از"پیچدگی" و خلق شدن صبحت می کنیم!
منظور از پیش زمینه شرایط جامعه است که سیاستگذاران آن را در حین بررسی مشکلات اجتماعی لحاظ می کنند تا بر اساس آن راه حلی را پیدا کنند. در بررسی پیش زمینه ها زمانی که دولت از دولت های قبلی مقرارت و قوانینی را به ارث می برد، باید علاوه بر پیش زمنه های رایج، "پیش زمینه های نهادی" را نیز بررسی کند. اتفاقاتی که باعث تغیرات اساسی می شوند به دو شیوه هستند، اول اتفاقات منظم مانند سرکار آمدن دولت جدید با اندیشه های نو یا دوم رخداد ناگهانی مانند به وجود آمدن بحران یا پیشرفت فن آوری. هر دو گروه زمینه ساز بازنگری دولت در سیاست های فعلی می شوند.
در هر صورت ما باید بررسی کنیم که سیاستگذاران رسمی تا چه اندازه بر فرایند سیاستگذاری کنترل دارند. در بعضی از مواقع پیش زمینه ها تمام تحولات سیاستگذاری را تحت تأثیر قرار می دهند، که نمونه بارز آن افزایش جمعیت یک کشور است.
البته دولت ها مدعی هستند که این پیش زمینه ها چندان در کار آنها دخالت نمی کند و تنها زمانی که سیاستگذاران بخواهند به آن توجه می کنند. این موضوع که تا چه اندازه سیاستگذاران مدیریت کار را در دست دارند، تا چه اندازه اتخاذ سیاست ها از قبل قابل پیش بینی است و تا چه اندازه فعالیت های سیاسی در سطح محلی به سطح ملی نیز کشیده می شوند، همگی موضوعاتی هستند که در "نظریه پیچیدگی" (Compelxity) مفصلاً بحث می شوند.
12.سیاستگذاری عمومی ممکن است واقعیت دنیای سیاستگذاری را بیان کند، هرچند شاید توصیه های آن خوشایند واقع نمی شود!
سیاستگذاران خودشان به این موضوع واقف هستند که فرایند سیاستگذاری به صورت نامنظم و غیر قابل پیش بینی رقم می خورد. شاید آنها درون مایه نظریه پیچیدگی را قبول داشته باشند و می دانند که باید به دنبال روش های جایگزین استفاده کننند تا برداشت درستی از قدرت خودشان داشته باشند. بهترین روش جایگزین همان سعی و خطا است. آنها باید سیاست ها را مدام بر طبق شرایط جدید جامعه وفق بدهند، بازگیران محلی را در ساماندهی وضعیت یک ناحیه جغرافیایی فعال کنند و به آنها تفحیض اختیار کنند.
اما مسأله اینجاست که چنین توصیه های واقع بینانه ای بر خلاف مدل دموکراسی نمایندگی غربی است. در مدل نمایندگی غربی باید سیاستگذاران در نظر مردم شناخته شده باشند و برای همگان محسوس باشد که چه کسی مسؤلیت یک کار را به عهده دارد و باید تبعاتش را عهده دار باشد.
روی دیگرِ متخصصان سیاستگذاری عمومی به دانشمندان است: دانشمندان به جای اینکه سیاستگذاری را بر اساس ادله و شواهد موجود طراحی کنند، باید پا را فراتر بگذراند تا سیاست هایی را پیشنهاد بدهند که بتواند احساسات مردم را نیز با خود همراه کند.
آیا این توصیه نیز مورد استقبال صاحب نظران واقع می شود؟
دنیای سیاستگذاری دنیای پیچیده ای است...
عالی بود. بسیار ممنونم