سیاستگذاری مقایسه ای چیست؟
پژوهشگران سیاستگذاری مقایسه ای به مطالعه سیستماتیک سیاست عمومی و ماهیتشان علاقه دارند. زحمات آنها نشان می دهد که چه عواملی، روابطی، جهت گیری و یا نهادهایی ممکن است در انتخاب سیاست عمومی اثر بگذارد. پژوهشگران دانش موجود در خصوص فرایندها و عوامل تعیین کننده سیاستگذاری را گسترش می دهند. بدین منظور پیش زمینه ها و شرایط حاکم بر فرایند سیاستگذاری را در نظام های سیاسی مختلف یا در زمان های متفاوت می سنجند. به طور خلاصه مطالعه مقایسه ای سیاستگذاری به دنبال یافتن چرایی انتخاب سیاست و دلایل توافق سیاستگذاران است.
مرور کلی تحقیقات انجام شده نشان می دهد که پژوهشگران از روش های متعددی استفاده می کنند. البته دانش سیاستگذاری دربرگیرنده موضوعات گوناگونی است. تجزیه و تحلیل بازیگر، نهاد، ابزار، برنامه، تصمیم گیری، اجرا و ارزیابی همگی در قالب مطالعات سیاستگذاری مقایسه ای هم صورت می گیرند. برای درک بهتر پژوهش های سیاستگذاری مقایسه ای می توان آنها را با توجه هدفی که دنبال می کنند در سه گروه تقسیم بندی کرد:
- مقایسه سیاست ها با یکدیگر
- مقایسه الگوهای سیاستگذاری
- مقایسه فرایندهای سیاستگذاری
اولین مورد به طور خاص بر تغییر سیاست متمرکز است. چگونگی وقوع تغییر هدف اصلی محققان است. گروه دوم به بررسی الگوهای محبوب سیاستگذاران برای سیاستگذاری می پردازد. الگوهایی نظیر همگرایی، واگرایی، کنارگذاشتن و تجزیه شدن سیاست نمونه های رایج مطالعات است. گروه سوم هم به دنبال شناختن علت و یا توضیح تصمیم گیری دولت است. موضوعاتی نظیر یادگیری و انتقال سیاست یا بررسی نقش نهادها در این گروه قرار می گیرند. هر پژوهشگری که به مطالعه مقایسه ای روی می آورد حسب اینکه نیت پژوهشش چه باشد در یکی از گروه های فوق قرار می گیرد. بنابراین از زاویه خاصی به موضوع نگاه می کند و نهایتاً به دنبال برجسته کردن یک عامل منحصر به فرد در فرایند سیاستگذاری است. دانشجویان رشته سیاستگذاری عمومی می بایست به شناختن تفاوت های نظری این سه گروه بپردازند تا بتوانند یک تصویر مناسبی از مطالعات سیاستگذاری داشته باشند. البته تفاوت های نظری در دهه های اخیر بیش از هر زمانی افزایش داشته است. به همین دلیل هم صحبت کردن از یک روش به عنوان بهترین یا اصلی ترین شیوه پژوهش مقایسه ای امکان پذیر نیست.
در مطالعه مقایسه ای سیاستگذاری بررسی دلایل تصمیم گیری دولت ها، زمان (شرایط) تصمیم گیری و محتوای سیاست به صورت نظام مند اهمیت دارد تا پژوهش دارای اعتبار علمی باشد. اما چنانچه اشاره شد پژوهشگران دست یافتن به این مهم را از طریق بکارگیری روش ها و تکنیک های متفاوت پیش می برند. این کار باعث می شود بعضی از متغیرهای احتمالی بی توجه باقی بماند و نتیجه پژوهش از جامعیت لازم برخوردار نباشد. در این صورت کار پژوهشگر با خطا (Bias) مواجه می شود. یکی دیگر از اشتباهات رایج پژوهشگران برابر دانستن برون داد سیاست (Policy Output) با خروجی (Policy Outcome) و پیامد سیاست است. در نظریه های فرایند سیاستگذاری و به خصوص چرخه سیاستگذاری این دو مورد در دو مرحله جداگانه رقم می خورند و نباید با یکدیگر به اشتباه گرفته شوند. بررسی کلی مطالعات مقایسه ای سیاستگذاری نشان می دهد که عمده پژوهش ها تمرکز خود را بر خروجی یا پیامد سیاستگذاری می گذارند. دلیل این کار نیز سهولت جمع آوری داده های لازم است. شاید هم موضوع تحقیق ایجاب می کند که پژوهشگر به مقایسه خروجی سیاست و پیامدها بپردازد. اما آیا می توان پیامدهای سیاست را تنها در یک تصمیم گیری ساده کرد؟
تقسیم بندی پژوهش ها
مطالعات مقایسه ای تا حدودی نیازمند ساده سازی و معنا بخشی به مشاهدات است. این ویژگی به ویژه در تحقیقات کمی بیش تر بروز پیدا می کند و البته ممکن است اعتبار تحقیق را با اشکالاتی مواجه می کند. دلیل این موضوع گزینش شدن متغیرها یا اندیکاتورهای مورد استفاده است. برای کاهش خطای پژوهش توصیه می شود پژوهشگران سختی بیشتری را تحمل کنند و به مطالعه برون داد سیاست بپردازند. برونداد ها به ویژه از این لحاظ اهمیت دارند که کارآمدی سیاست های قبلی اتخاذ شده را نشان می دهند. یعنی سیاستگذاران باید موفقیتی در سیاست های گذشته دیده باشند تا مجدد تمایل به وضعشان داشته باشند.
در جمع بندی مطالب بیان شده می توان گفت که پژوهشگران می توانند رفتار سیاستگذاران و در نتیجه تصمیم گیری هایشان را در سطوح مختلفی از انتزاع بررسی کنند. هرچند می بایست در انجام پژوهش ها به جامع بودن تحقیق توجه کرد، اما پژوهشگران به دلیل پیچیده شدن تحقیق در مقایسه سیاست ها و خطر عملی تلقی شدن کارشان، ترجیح می دهند سیاست های عمومی را به صورت مجزا از سایر عوامل با یک دیگر مقایسه کنند. این پژوهش ها حسب اینکه از چه الگویی برای تغییر سیاست استفاده می کنند به سه دسته کلی قابل تفکیک هستند:
دسته اول مطالعات مقایسه ای را بر اساس شدت و جهت تغییر سیاست بررسی می کند. به طور خاص نظریه هایی که به کنارگذاشتن سیاست فعلی (Policy Determination) به دلیل ناکارآمدی، زائد بودن یا ناکارآمد شدن می پردازند در این گروه قرار می گیرند. البته در مواقعی دولت ها تصمیم می گیرند در یک حوزه سطح نظارت یا دخالت خود را کاهش بدهند. در این صورت صحبت از برچیده شدن سیاست می شود (Policy Dismantling) که باز در ذیل این گروه قرار می گیرد.
دسته دوم مطالعات مقایسه ای سیاستگذاری به تحلیل تغییر سیاست ها حسب نوآوری که دارند می پردازند. دیدگاه هایی که به با عنوان اشاعه سیاست شناخته می شوند (Policy Diffusion) سیاست هایی را بررسی می کنند که با اعمال تغییرات نه چندان زیاد در یک بخش جدید به کار گرفته می شوند. برای پژوهشگران اهمیت دارد که بدانند چرا این سیاست ها دوباره مورد توجه قرار گرفته اند و محتوای سیاست چگونه به روزرسانی شده است. برای کاستن از سختی تحلیل سیاست ها، پژوهشگران سیاست ها را بدون درنظر گرفتن عوامل دیگر و به صورت مستقل بررسی می کنند. مقایسه انجام شده معمولاً در سطح بین المللی و بین سیاست های مشابه اتخاذ شده در دو یا چند کشور است. این نوع مقایسه مورد استقبال پژوهشگران واقع شده و ادبیات آن روز به روز کامل تر می شود.
دسته سوم از مطالعات مقایسه ای را می توان در همگرایی سیاست ها (Policy Convergence) جستجو کرد. کانون توجه پژوهشگران یافتن پیامدهای سیاستی است که در اثر اتخاذ سیاست های مشابه در چند نظام سیاسی یا در مقاطع مختلقی زمانی ایجاد می شوند. تفاوت مهم این نوع مقایسه با دسته های پیشین تنها توجه کردن به بعد از اتخاذ سیاست و بی اهمیت تلقی کردن رفتار سیاستگذاران و چگونگی تصمیم گیریشان است. همچنین با این مقایسه می توان نشان داد که پویایی تغییرات سیاست در طول زمان نمود پیدا می کند. با اینکار پژوهشگران موفق به شناسایی الگوهایی می شوند که بر اساس آن می توان انتظار رخ دادن پیامدهای خاصی را بعد از اجرای سیاست داشت.
در دسته بندی های فوق مشخص شد که هر گروه بخشی از فرایند سیاستگذاری را مطالعه و در شرایط مختلف مقایسه می کند. بنابراین نمی توان یک برداشت ساده انگارانه از مطالعه مقایسه ای سیاستگذاری داشت که یک نوع مقایسه ساده در آن انجام می شود. پیچدگی پژوهش و عوامل قابل بررسی به میزان قابل ملاحظه ای زیاد است که پژوهشگران دست به انتخاب های گزینشی و محدود کردن عوامل قابل بررسی دست می زنند. البته نتیحه ساده کردن موضوع پژوهش ایجاد محدودیت نظری برای عمومیت بخشیدن نتیجه پژوهش است. ممکن است نگاه محقق بیش از حد یک جانبه باشد یا تنها داده هایی مورد استفاده قرار گرفته اند که تحت شرایط خاصی بدست آمده اند و داده هایی که با موضوع همخوانی نداشته اند کنار گذاشته شوند. با اینکار نتایج تحقیق بیش از حد بزرگ نمایی می شوند.
تفاوت در هدف پژوهش
در ذیل مطالعات مقایسه ای سیاستگذاری پژوهش هایی انجام می شوند که تصمیم گیری یا برون داد سیاست را توضیح می دهند. به طور خاص نظریه یادگیری سیاست یا نهادگرایی بیش از همه بر برون داد سیاست متمرکز هستند. وجه مشترک همه این نظریات تحلیل و مقایسه فرایند تصمیم گیری و رفتار بازیگران است. تفاوت نظری این پژوهش ها، متصور شدن یک فرایند برای وقوع تغییرات است. در اینجا یادگیری سیاست به معنای مطالعه مواردی است که در اثر ارزیابی یک سیاست مجدداً در جای دیگر مورد استفاده قرار می گیرد. بکار گیری مجدد سیاست ها ممکن است جنبه اجباری داوطلبانه و یا ترکیبی از هر دو باشد. در ادبیات "انتقال سیاست" تأکید ویژه ای بر نقش گروه های ذی نفع، سازمان های مردم نهاد، اندیشکده ها، پیمانکاری سیاسی و شبکه های سیاستگذاری برای برجسته شدن یک سیاست از میان گزینه های ممکن دارند. البته یادگیری دارای دو بعد منفی و مثبت است. درحالی که یادگیری مثبت باعث تمایل سیاستگذاران برای انتخاب مجدد یک سیاست می شود، یادگیری منفی باعث اجتناب سیاستگذاران از انتخاب سیاست های خاص و محدود شدن انتخاب می شود. درباره نگرش نهادگرایی هم می توان ادعا کرد که موجود بودن نهاد، یک بستر مناسب را برای فرایند سیاستگذاری شکل می دهد. در نتیجه احتمال انتخاب سیاست خاص شدت می گیرد. افراد یا گروه ها بر سر یک موضوع توافق می کنند تا آن را در قالب سیاست به اجرا برسانند. در این میان فعالیت بازیگران با اختیارات خاص یا حاکم بودن شرایط خاص بر یک نهاد از اهمیت بالایی برخودار است. جالب اینکه در مطالعه مقایسه ای سیاستگذاری، استفاده از این روش در حال افزایش یافتن محبوبیت است.
برونداد یا پیامد
یکی دیگر از چالش هایی که به ویژه پژوهش های کمی با آن مواجه می شوند، انتخاب بین برون داد یا خروجی سیاست برای آغاز تحقیق است. از آنجایی که بررسی داده ها در مقیاس کلان به شیوه ای علمی و با سختی زیاد همراه است، پژوهشگران بررسی خروجی یا پیامد سیاست را برای این سطح تحلیل ترجیح می دهند. در مقابل پژوهش هایی که حسب مطالعه موردی به مقایسه سیاستگذاری می پردازند استفاده از برونداد سیاست ها استفاده می کنند تا نیازمند جمع آوری شواهد تجربی کمتری باشند. اما در کل باید اذعان داشت که انتخاب روش ها و عوامل مورد بررسی به موضوع تحقیق و هم به برداشت پژوهشگر. به همین در ذیل عنوان عنوان مطالعات مقایسه ای سیاستگذاری شاهد شکل گیری یک شکاف نظری هستیم. روش هایی که بر روند سیاستگذاری تأکید دارند توجه بیشتری به عوامل توضیح دهنده دارند. در مقابل الگوهایی تصمیم گیری را در کانون توجه خود دارند بیش از همه تحلیلی از نوع سیاست و دسته بندی سیاست ها ارائه می کنند. در هر صورت هر دو نگاه به مطالعه مقایسه ای بخشی از سیاست محدود هستند.
جای امیدواری است که در تحلیل های انجام شده با دقت بیشتری و بر اساس یک بستر نظری جامع تری انجام شود. همچنین روش های بکار گرفته شده دارای انعطاف بیشتری باشند تا بتوان روش های کمی و کیفی را با یکدیگر ترکیب کرد و به نتایجی دست یافت که از تعمیم پذیری بهتری برخوردار باشند.
