چهارچوب جریانات چندگانه
ایده ها عقایدی هستند که ما در ذهن خود پرورش می دهیم تا به کمک آنها بتوانیم دنیای پیرامونمان را بفهمیم. بعضی از عقایدمان آنقدر در اعماق افکارمان ریشه دوانده اند که آنها را به عنوان حقیقت مسلم می پنداریم. بعضی از این عقاید در ظاهرمان هم نمود پیدا می کنند، مانند باوری که در خصوص مشکلات عمومی داریم. لذا وقتی از یک سیاست به عنوان راه حل نام می بریم، منظورمون این است که یک ایده یا باور برای اصلاح وضع موجود داریم.
جان کینگدون (John W. Kingdon) به این نکته توجه می کند. وی چگونگی برداشت دولتمردان و شبکه های سیاست را از میان سیاست های پیشنهاد شده جهت حل مشکلات بررسی می کند. کینگدون کار خود را با بررسی یک ادعا شروع می کند: سیاست پیشنهادی ایده ای است که زمان انتخاب و اجرایش فرا رسیده باشد. این ایده باید آنقدر قدرتمند شود که توانایی چیره شدن بر تمام مشکلات سیاسی و اجتماعی رقیب را داشته باشد و هر مانعی که ممکن است سر راهش قرار بگیرد را از میان بردارد. اماکینگدون اعلام می کند که این برداشت در خصوص سیاست پیشنهادی گمراه کننده است. زیرا شرایط اساسی که برای اتخاذ سیاست جدید باید فراهم شده باشد را لحظا نمی کند.
کینگدون معتقد است که یک ایده برای آنکه بتواند راه خود را تا تبدیل شدن به یک سیاست جدید طی کند، لازم است تا یک پنجره فرصت (window of opportunity) گشوده شود. باز شدن این پنجره مشروط به هم راستا شدن سه جریان مجزا است که به ترتیب عبارتند از:
- جریان مشکل (Problem stream): توجه ها باید به یک موضوع مشخص جلب شود!
منظور از موضوع، مشکلاتی است که نیاز به توجه و گره گشایی دارند. اما متاسفانه هیچ ابزاری نیست که نشان دهد که کدام موضوعات بیش از همه به توجه نیاز دارند. از طرفی هم توجهی که از سوی افراد به مشکلات موجود می شود ثابت نیست. به سرعت ممکن است از میزان توجه به موضوع کاسته شود یا به آن اضافه گردد. زیرا مشکلات به شیوه ای که تعریف می شوند در ذهن افراد نقش می بندد. گاهی مشکلات در پی وقوع یک رخداد بزرگ (مانند شکل گیری بحران) یا به دلیل تغییر شدت و حاد شدن اثراتش در کانون توجه قرار می گیرند. در این حالت باید در حداقل زمان برای مشکل تصمیم گیری کرد پیش از آنکه توجه سیاستگذاران به موضوعات دیگر جلب شود یا ضرورت موضوع کمرنگ شود. باید در نظر داشته باشیم که تنها تعداد انگشت شماری از مشکلات از میان کوه موضوعات مختلف انتخاب می شوند. برای تحقق این امر لازم است تا از قبل یک سیاست پیشنهادی به عنوان راه حل حساب شده به خورد سیاستگذاران داده شود.
- جریان سیاست (Policy Stream): راه حلی برای مشکل موجود!
برخلاف توجه سیاستگذاران و شهروندان به مشکلات عمومی که به سرعت تغییر می کند و از موضوعی به موضوع دیگر منتقل می شود، طراحی سیاست برای ایجاد تغییر،امری زمان بر است. کینگدون برای درک بهتر روند طراحی سیاست ها از مثال دیگ سوپ بنیادین استفاده می کند(حاصل شده از تکامل مرحله به مرحله = Primeval Soup). ایده های خام توسط بازیگران در یک محیط بسته (درون حزب، اندیشکده یا..) مطرح می شوند، درست مانند اینکه مواد خام را در یک دیگ سوپ بریزند. سپس ایده ها طی مرور زمان جنبه های مختلفشان سنجیده می شود و سبک سنگین می شوند تا یک ایده مناسب در قالب سیاست از آن خارج شود و به دیگران انتقال داده شود. این وضعیت شبیه پخته شدن مواد ریخته شده درون ظرف سوپ است که زمان می برد تا نرم شوند (Softening) و بعد از آماده شدن جهت میل کردن به دیگران داده شوند.
می توانیم تصور کنیم که این فرایند چقدر زمان بر است. اما از آنجایی که تمرکز سیاستگذاران روی یک مشکل دوام چندانی ندارد و از طرفی طراحی سیاست برای برطرف کردنش زمان بر است، شاهد ایجاد یک خلأ هستیم. بازیگران حرفه ای و با تجربه که سالها در فرایند سیاستگذاری دخالت داشته اند، می دانند که از قبل باید خود را محیا کرده باشند. به طوری که چنانچه توجه سیاستگذاران به موضوع جلب شد، فرصت را از دست ندهند و یک سیاست را به عنوان گزینه پیشنهادی آماده مطرح کردن داشته باشند. بازیگران مذکور برای این کار سیاست هایی را پیشنهاد می دهند که انتظار دارند در میان عموم از مقبولیت و مشروعیت بالایی بهره مند باشد. بر همین اساس هم در صورت فراهم شدن شرایط و معطوف شدن نگاه دولتمردان به موضوع مدنظرشان، کار تبلیغ را با سرعت از پی می گیرند.
- جریان سیاسی (Politics stream): سیاستگذاران فرصت کافی و انگیزه لازم را برای تبدیل کردن راه حل ها به سیاست های عمومی در اختیار داشته باشند.
سیاستگذاران باید نسبت به مشکلاتی که مطرح می شوند و راه حل هایی که برایشان ارایه می شود، گوش شنوا داشته باشند و بی طرفانه و بدون پیش ذهنیت آنها را بررسی کنند. اما در عمل سیاستگذاران هنگام مواجه با موضوعات مختلف باورهای خودشان را در کنار برداشتی که از روحیه عموم شهروندان دارند، بازخوردهایی که از اجرای سیاست ها دریافت می کنند و خواسته هایی که گروه های فشار مطالبه می کنند می گذارند.
کینگدون برای تشریح این وضعیت از الگوی سطل زباله (garbage can) کوهن استفاده می کند تا نظم موجود را در فرایند سیاستگذاری نشان دهد. الگوی سطل زباله در تضاد با مدل عقلانیت است. در مدل عقلانیت ابتدا مشکل شناسایی شده، بعد تمامی راه حل های ممکن سنجیده می شوند تا سرانجام بهترین تصمیم ممکن اتخاذ شود. در عوض در مدل سطل زباله نیت واقعی سیاستگذاران و ماهیت مشکلات مبهم تصور می شود. بازیگران تنها با تحمل مشقت فراوان و صرف زمان زیاد می توانند ایده های خود را به گوش سیاستگذاران برسانند. گاهی بازیگران مدت های طولانی منتظر می مانند تا زمان مناسب برای ارایه راه حلشان فراهم شود. گاهی هم سیاستگذارانی به منسب قدرت رسیده اند که بدون داشتن هدف بخصوصی فعالیت می کنند و تنها می خواهند موقعیت شغلی خود را حفظ کنند. آنها در عمل تظاهر به پر مشغله بودن می کنند درحالی که فعالیت جدی را دنبال نمی کنند. برهمین اساس کوهن نتیجه می گیرد که نحوه شناسایی مشکلات، طراحی راه حل و در نهایت اتخاذ سیاست با هم در ارتباط نیستند و به صورت مجزا مسیر خود را طی می کنند.
کینگدان مدل کوهن را برای توصیف نظام سیاسی آمریکا به کار می گیرد و بر اساس آن موفق می شود مشکلات موجود در فرایند سیاستگذاری را شناسایی کند: در فرایند سیاستگذاری افراد زیادی دخالت دارند که دارای علایق و اهداف متفاوت می باشند. عده ای از آنها توانایی برجسته کردن مشکلات را دارند اما همزمان از ارایه راه حل عاجزند. سیاستگذارانی که باید در خصوص حل مشکلات تصمیم گیری کنند، تحت فشار زمانی قرار دارند و فرصت کافی را برای بررسی دقیق راه حل ها را ندارند. سیاستگذاران بررسی سیاست های پیشنهادی را به کارمندان خبره واگذار می کنند که آنها نیز ممکن است به گروه های خاصی وابسته باشند. بازیگران رقیب که ممکن است راه حل های نوآورانه داشته باشند، ماه ها یا سال ها انتظار می کشند تا حرفهایشان خریدار پیدا کند.
همه این عوامل دست به دست هم می دهد تا تغییر سیاست با سختی های زیادی همراه باشد. پیش بینی تغییرات از سوی تحلیلگران چنان که انتظار می رود ممکن نیست. خلاصه آنکه برای وقوع تغییر در سیاست های عمومی باید به طور همزمان: توجهات به میزان کافی به مشکلات جلب شده باشد، راه حل قابل قبولی در دسترس باشد و روحیه لازم برای تغییر در دستگاه سیاسی حاکم باشد.
مزیت نظریه جریانات چندگانه این است که این نظریه بر اساس مطالعات موردی و بررسی عینی فرایند سیاستگذاری بدست آمده است. این نظریه با پیشفرض های ذهنی و دیدگاه های ایده آل نگر فاصله زیادی دارد. جالب آنکه این مدل در قیاس با نظریه ائتلاف گروه حامی یا تعادل گسسته کمتر در پژوهش های انجام شده در برون از مرزهای آمریکا مورد استفاده قرار گرفته شده است. با این وجود در فرایند سیاستگذاری ویژگی های مشابهی در کشورهای مختلف دیده شده است که عبارتند از:
وجود ابهام در نیت سیاستگذاران، وجود رقابت سرسختانه برای جلب توجه، فاصله داشتن روند سیاستگذاری از فرایند مورد انتظار یا ایده آل، محدودیت زمانی شدید، خطی نبودن مراحل سیاستگذاری، زمان بر بودن پذیرش مشکلات توسط سیاستگذران یا شبکه های سیاست (Policy Networks).
