مقدمه
چارچوب اعتلاف گروه های حامی یکی از مهم ترین نگرش های به کار گرفته شده در علم سیاستگذاری عمومی است که در دهه ۱۹۹۰ میلادی در آمریکا شکل گرفت. این چهارچوب فکری زمینه را برای تغییر نگاه نسبت به نحوه اتخاذ سیاست ها فراهم کرد. ساده فرض کردن عمل سیاستگذاری که طی آن یک گروه محدودی طی یک روند خطی باعث وضع سیاست های عمومی می شوند، جای خود را به نگاه برگرفته از پیچدگی و دخیل بودن طیف وسیعی از بازیگران سیاسی داده بود. مسایل عمومی که تا پیش از این گمان می شد توسط عده محدودی به نوعی مدیریت می شود، اکنون توسط عده زیادی با اندیشه های مختلف مورد نقد قرار می گیرد.
هدف از ارایه نظریه اعتلاف گروه های حامی دست یافتن به مدلی بود که بتواند در دنیای سیاسی واقعی و پیچیده بتواند فرایند سیاستگذاری را به درستی تشریح کند. منظور از دنیا واقعی نظام سیاسی است که در آن :
ü بازیگران متعدد در اتخاذ سیاست ها نقش دارند.
ü پیامد سیاست های وضع شده توسط افراد متخصص مورد نقد قرار می گیرد که نگاهشان متفاوت از عموم است.
ü بازیگران بر اساس اطلاعات محدود و غالباً در شرایط بسیار نامعلوم تصمیم گیری می کنند.
ü بازیگران زمان زیادی را صرف می کنند تا تصمیم گیری های سیاسی تبدیل به خروجی سیاستی مورد انتظار شود.
نگاه سنتی به فعالیت سیاسی محدود به عضویت در حزب سیاسی یا گروه ذی نفع یا همراهی در جنیش های اجتماعی بود تا از این طریق بتوانند تغییر در سیاست ایجاد کنند. اما امروزه بیش از همه گروه های حامی در تغییر سیاست نقش ایفا می کنند.
مردم می توانند دولت ها و حکومت های حاکم را از طرق مختلفی تحت تاثیر قرار دهند. در حالی که بعضی به عضویت یک گروه سیاسی در می آیند، عده دیگری در جنبش های اجتماعی عام تر فعالیت می کنند. همه این موارد توسط محققین دانشگاهی طی مطالعات مختلف مورد تجزیه و تحلیل قرار گرفته است. اما در مطالعات جدید از اعتلاف گروه های حامی صبحت می شود.
«اعتلاف گروه های حامی» اصطلاحی است که به همکاری همه افراد که دارای یک هدف مشترک در تغییر سیاست هستند اطلاق می شود. افرادی که در درون یک اعتلاف گروه حامی هستند دارای ایدولوژی مشترک و جهان بینی مشابه هستند و از همین جهت تمایل دارند تا یک سیاست در راستای خط فکری آن ها تغییر کند. نوع اعتلافی که آنها تشکیل می دهند نوعی شبکه غیر رسمی است که افراد متحد به رقابت یا مخالفت با گروه های دیگر می پردازند. اعتلاف ها تلاش می کنند تا از یک دیگر گوی رقابت را بربایند و حکومت را تحت تاثیر اهداف خود قرار دهند. در نتیجه یک بازی سیاسی شروع می شود که باعث ارایه یا عدم ارایه سیاست های عمومی می شود.
1. چهارچوب اعتلاف گروه های حامی
یکی از مشهورترین مدل ها برای شناخت این موضوع استفاده از چهارچوب اعتلاف گروه های حامی است
(Advocacy Coalition Framework) یا به اختصار (ACF) است که ۳۰ سال پیش برای اولین بار ارایه شد و تاکنون بیش از ۴۰۰ مقاله در خصوص آن نوشته شده است. مبتکر این مدل آقای پاول آرماند ساباتیر (۲۰۱۳- ۱۹۴۴) است. این حجم از استفاده از مدل مدل ACF باعث شد تا تبدیل به مهم ترین مدل ارایه شده در خصوص مطالعه سیاست های عمومی بشود. هر ۱۰ سال یکبار این مدل تغییراتی را تجربه کرده است. امروزه بعد از مرگ آقای ساباتیر آقای وایبله به عنوان نویسنده و نظریه پرداز اصلی شناخته می شود که این مدل را توسعه می دهد. هرچند این مدل ریشه در اختلاف نظر بازیگران و سیاست های ارایه شده در خصوص محیط زیست دارد و برای نظام ایالات متحده آمریکا طراحی شده است اما پیشرفت این مدل به گونه ای بوده است که محققین مختلف از سراسر جهان در باب موضوعات مختلف به استفاده از آن روی آورده اند.
چهارچوب اعتلاف گروه های حامی یک نظریه نیست بلکه چهارچوبی برای تحلیل است. این چهارچوب در درون خود می تواند یک فرضیه داشته باشد اما کارکرد اصلی آن مشخص کردن نوع متغییر ها و نحوه اندازه گیریشان است. مدل اعتلاف حامی با آغاز انتقادها نسبت به خطی تصور کردن فرایند سیاستگذاری شروع شد. به عبارتی منتقدین بیان می کردند که نمی توان اقدامات انجام شده برای شناسایی یک مشکل تا زمان ارایه سیاست را از قبل پیش بینی کرد. آقای ساباتیر تلاش داشت تا مدلی را را ارایه کند که بتواند فرضیه های قابل مشاهده و عینی را برای فرایند سیاستگذاری ارایه کند. همچنین برای این کار تلاش می کرد تا هم سطح علمی و نظری را ارتقا دهد و هم فرضیه های مطرح شده به دنیای واقعی سیاست نزدیک تر باشد. بنابراین فلسفه کاری آقای ساباتیر این بود که یک رابطه عینی در سیاست وجود دارد که توسط روش های علمی قابل اندازه گیری است.
البته در این مدل نقش پژوهشگر و پیش زمینه های فکری محقق در حاشیه قرار دارد و آنچه که حایز اهمیت است روش جمع آوری داده و تحلیل آنها است. مثلا مهم است تا برای یک مطالعه موردی با چهارچوب اعتلاف گروه های حامی حداقل به اندازه ۱۰ سال داده های مربوط به موضوع جمع آوری شود و مورد بررسی قرار بگیرد.
هدف از این مدل مطالعه مشکلات و سیاست های ارایه شده به گونه ای است که چندین زمینه مختلف در آن لحاظ شده باشد. سیاست های عمومی هیچگاه به تنهایی توسط یک نفر طراحی نمی شوند بلکه حاصل تضارب دیدگاه های بازیگران سیاسی مختلف مانند سازمان ها- احزاب سیاسی- اتاق های فکر- شهروندان طبقه بالا جامعه و گروه های ذی نفع است. برای اینکه بتوان این شبکه گسترده و پیچیده را بررسی کرد می توان از تمرکز اصلی ACF استفاده کرد: یک ساختاری ایجاد می شود که طی آن روند تصمیم گیری سیاسی و مرحله اجرای سیاست ها و نقش بازیگران سیاسی که دارای ایدولوژی مشابه هستند مشخص می شود. بنیاد اعتلاف اعضا به ایدولوژی نزدیک بر می گردد. فعالان سیاسی با توجه به این ویژگی مشترک دست به اعتلاف می زنند تا علاوه بر افزایش نیروی خود بتوانند تبادل دانش انجام بدهند و منابع موجود را بین خود تقسیم کنند. در نتیجه دست به فعالیت های هماهنگ شده می زنند که استراتژی آن را از قبل طراحی کرده اند تا تلاششان برای تاثیرگذاری در فرایند تصمیم گیری سیاسی به سرانجام برسد. بنابراین رفتار سیاسی این افراد هماهنگ شده است و هزمان شروع به انجام کارهایی از قبیل راه اندازی کمپین در شبکه های اجتماعی و فراخوان برای تظاهرات یا روی آوردن به لابی سیاسی می کنند.
2.تشابه با گروه های دیگر:
اعتلاف گروه های حامی اغلب با شکل های دیگر مشارکت سیاسی اشتباه گرفته می شوند. برای مثال اعتلاف گروه های حامی تا حدودی با گروه های ذی نفع مشابه هستند. گروه های ذی نفع دارای اعضای رسمی هستند که توسط یک سازمان در راستای یک مسیر مشخص گام بر می دارند و گاهی حتی با گروه های ذی نفع دیگر اعتلاف می کنند. گروه های ذی نفع دارای ابعاد مشخص با اعضای شناخته شده هستند که بیشتر در تصمیم گیری سیاسی دخیل هستند اما در بعضی از مواقع در تصمیمات قهوه قضایی یا انتخابات هم نقش دارند. در مقابل گروه های حامی دارای دامنه بسیار وسیع تری است که شامل همه افراد و سازمان هایی می شود که می خواهند سیاست موجود را تغییر دهند و به صورت غیر رسمی در آن عضو هستند. در گروه های حامی هم نمایندگان رسمی منتخب مردم و نامزدهای انتخاب حضور دارند و هم افراد ناشناسی مانند دانشمندان - مشاوران- نمایندگان سازمان های مردم نهاد در آن فعال هستند.
جنبش های اجتماعی نوعی دیگری از مشارکت سیاسی است که با اعتلاف گروه های حامی اشتباه گرفته می شود. جنبش های اجتماعی را می توان اینگونه تعریف کرد: «بازیگران و سازمان هایی که تلاش می کنند به قدرت برتر دست یابند و برای ایجاد یک تغییر اجتماعی و تغییر سیاست مردم را بسیج می کنند». فعالیت جنبش های اجتماعی تا زمانی ادامه دارد که خواسته شان تبدیل به یک سیاست عمومی شود. اما اعتلاف گروه های حامی با موشعت بیشتری درگیر می شود و به ویژه با پیامد ایجاد شده در اثر اتخاذ سیاست عمومی در رابطه است. همچنین در جنبش های اجتماعی در کنار نقشی که بازیگران سیاسی ایفا می کنند فعالیت و همراهی عموم مردم بسیار پر رنگ و موثر است اما در در گروه های حامی این بازیگران هستند که اهداف اعتلاف را پیش می برند. یکی دیگر از تفاوت های کلید پایداری و ثبات گروه های حامی در بازه زمانی بلند مدت است. در مقابل جنبش های اجتماعی معمولا بعد از مدت محدودی و یا تحقق هدفشان از صحنه سیاسی محو می شوند.
احزاب سیاسی را نیز نباید با گروه های حامی یکسان در نظر گرفت. احزاب سیاسی موضوعاتی را در دستورکار خود دارند که تنوع زیادی از عقاید در آن هست و خط فکری یکسانی میان اعضا در مورد مساله وجود ندارد. هدف از فعالیت احزاب در حقیقت ساده کردن تصمیم گیری سیاسی و مقبول نشان دادن سیاست اخذ شده در نظر افکار عمومی است. ساختار و اعضای احزاب رسمی و شناخته شده است. احزاب در نظام های سیاسی که چندین حزب مختلف در مجلس حضور دارند به اعتلاف با سایر حزاب روی می آورند. اثار متشر شده در زمینه فعالیت قوه مقننه به اعتلاف احزاب سیاسی و رفتار رای دهی آنها توجه کرده است.
3. نظام باورها و نقش ایدولوژی
اعتلاف ها به صورت غیر رسمی شکل می گرند و هیچ یک از اعضا برای مشارکت در اعتلاف سند رسمی امضا نمی کنند. آن چیزی که بازیگران یک اعتلاف را در کنار هم قرار می دهد باورها جهان بینی و ایدولوژی مشابه است. بازیگران یک اعتلاف معمولا در خصوص ویژگی های یک مساله اجتماعی و راه های مناسب آن و ابزارهای مورد نیاز اجماع نظری دارند. برای اینکه بتوان ایدولوژی ها را بهتر درک کرد آنها در سه بخش تقسیم بندی می کنند:
§ باورهای بنیادین عمیق
§ باورهای اصلی در خصوص یک سیاست
§ باورهای ثانویه
منظور از باورهای بنیادین عمیق نوع نگاه بازیگر به دنیا است و به اصطلاح آن را فلسفه شخصی بازیگر می دانند. این ویژگی باعث می شود که به یک بازیگر را در جناح راست یا جناح چپ سیاسی قرار دهد. البته این نگاه بیش از اندازه بزرگ است و دلیل کنش بازیگر در قبال یک سیاست را نمی تواند توضیح بدهد.
باورهای اصلی در خصوص یک سیاست نگاه بازیگر را نسبت به نوع سیاست هایی که می بایست وضع شوند را توضیح می دهد. معمولا در زمان مطالعه موردی یک موضوع با چهارچوب اعتلاف گروه های حامی این نوع باور را ثابت فرض می کنند.
باورهای ثانویه بر نحوه انتخاب اهداف سیاسی اراپه خدمات و اجرای سیاست ها دلالت می کند.
بنابراین چهارچوب اعتلاف حامی در مقایسه با مدل های دیگر تحلیل فرض را بر این نمی گذارد که همه باورها یا برداشت های ذهنی قابل تغییر هستند.
باورها قسمت کلیدی چهارچوب اعتلاف حامی را شکل می دهند. هرگاه از این مدل استفاده شود باید مشخص شود که باورهای بازیکنان چگونه است و در چه رابطه ای با یکدیگر هستند. درصورتی که بتوان نشان داد به دلیل یک وضعیت خاص بازیگران تمایل پیدا کرده اند تا در قالب یک اعتلاف فعالیت کنند آنگاه این مدل توانایی توضیح واقعیت را بسیار بیشتر دارد تا مدل هایی از قبیل انتخاب عقلانی که در ادبیات سیاسی بسیار بازتاب یافته است.
استفاده از نظام باورها تنها به تحلیل عقاید بازیگران خلاصه نمی شود بلکه بر اساس آن می توان دلیل تغییرات سیاسی و جهت آن را بیان کرد. بدین منظور برنامه های ارایه شده از سوی دولت یا احزاب برایند عقاید آنها است.
4. خرده نظام های سیاستی (Policy subsystems):
چهارچوب اعتلاف گروه های حامی بر این فرض استوار است که تصمیم گیری های سیاستی در فضایی به نام خرده نظام های سیاستی شکل می گیرند. منظور از این خرده نظام ها «مجموعه بازیگرانی است که در خصوص حل مشکل سیاست در فرایند سیاستگذاری مشارکت می کنند.» خرده نظام های سیاستی واحد تحلیل در تغییرات سیاستی هستند. این خرده نظام ها دارای شبکه متخصصین هستند. دو دسته بازیگر اصلی در خرده نظام ها مشغول فعالیت هستند:
۱. بازیگران رسمی دارای جایگاه مشخص
۲.بروکرها یا همان کارچاق کن هایی که تلاش دارند تا یک ایده هرچه سریع تر تبدیل به یک سیاست بشود.
این خرده نظام به خصوص در نظام ایالت متحده آمریکا مشهود است که همواره از مثلث آهنین صحبت به میان است. البته گروه های حامی صرفا به بازیگران رسمی و محدود خلاصه نمی شود و علاوه بر سیاستمداران کارشناسان اداری و متخصصین لابی افرادی از قبیل دانمشندان و اصحاب رسانه و متخصصین سایر رشته ها نیز در گروه ها حاضر هستند.
بنابراین یکی از گام های اولیه و مهم در استفاده از چهارچوب اعتلاف حامی مشخص کردن رابطه بازیگران با یکدیگر در محدوده زمانی مورد نظر است.
اعتلاف گروه های حامی
یکی دیگر از اصول این مدل همکاری بازیگران در غالب اعتلاف های حامی است. دلیل اصلی شکل گیری گروه های حامی این است که بازیگران از طریق اعتلاف ها به شکل موثر تر می توانند جایگاه سیاسی خود را ارتقا ببخشند. یکی از ویژگی های شاخص اعتلاف گروه های حامی این است که باوجود تعدد بازیگران و به ویژه بازیگران غیر رسمی می توان به صورت عینی به وجود این اعتلاف ها بی پرد. برای اینکار لازم است تا دو شرط اصلی تحقق یابد:
اولا بتوان در مسایل مربوط به سیاست ها یک هسته فکری مشابه را یافت. ثانیا بتوان برای بازیگرانی که دارای هسته فکری مشابه هستند عمل هایشان در تطابق با یکدیگر هستند.
اما در کنار مشاهدات عینی مسایل دیگری هم مطرح شده اند که به راحتی قابل اثبات نیستند که مشهورترین آنها «چرخش شیطانی» (Devil Shift) است. این موضوع زمانی پیش می آید که دو گروه اعتلاف کننده حامی چنین تصور کنند که گروه مقابل اندیشه هایش برضد دیگری است و همزمان قدرت طرف مقابل را بیش از اندازه درشت نمایی کنند. با استفاده از این رویه می توان جنجال های سیاستی را توضیح داد.
یکی دیگر از مسایل فرعی اعتلاف گروه های حامی بازیگرانی هستند که به بازیگر پنهان(Latent) معروف هستند. منظور فرد یا سازمانی است که تحت تاثیر یک سیاست قرار دارد یا یک سیاست پیشنهادی می تواند منجر به تغییر وضعیتش شود اما با این وجود در طراحی سیاست نقشی ندارد. علت این موضوع هم نداشتن اطلاعات کافی یا آگاهی از پیامدهایی سیاست است.
مدل اولیه اعتلاف گروه های حامی
در این مدل پیرامون موضوعات مطرح سیاستی ۲ الی ۴ اعتلاف وجود دارد که بازیگران در آن به فعالیت می پردازند. از نظر آقای سابایتر بیش از این تعداد نمی توان اعتلافی وجود داشته باشد زیرا که قدرت اعتلاف ها در اثر تعدد و تنوع کاهش می یابد و یکی از مهم ترین ویژگی گروه اعتلاف حامی که همان پایداری و برقراری در بلند مدت باشد نقض می گردد. قدرت و برتری یک اعتلاف به منابع در دسترس بستگی دارد: « پول - تخصص - تعداد حامیان - اقتدار قانونی». بنایراین یک اعتلاف قوی را نمی توان مانند اعتلاف احزاب در مجلس دانست که صرفا چون جمعیت بیشتری دارند بنابراین قدرت برتر را دست دارند.
در این مدل از اصطلاحاتی استفاده می شود که برگفته از ادبیات جرخه سیاستگذاری است. سیاست ها طراحی می شوند سپس اجرا می شوند و در نهایت هم مورد ارزیابی قرار می گیرند و با توجه به بازخورد بدست آمده از نو طراحی می شوند. اما هیچکدام از این مراحل تمرکز اصلی مدل اعتلاف گروه های حامی را شکل نمی دهد. آنچه اهمیت دارد پیامد سیاست های اجرا شده و یا عواملی است که می توانند تغییر سیاست را توضیح دهند. در اینجا آقای ساباتیر ازاصطلاح یادگیری سیاستی (Policy-Learning) صحبت به میان می آورد که نقش مهمی را ایفا می کند. یادگیری سیاستی به معنای ظاهری آن یا برداشت آموزشی نیست بلکه به صورت خلاصه می توان اینگونه آن را توصیف کرد: « اصلاح نظام باور». البته منظور تغییری است که در بلند مدت و به صورت تدریجی در باور بازیکنان ایجاد می شود. بیش از همه این یادگیری در درون اعتلاف ها شکل می گیرد: بازگیران با تبادل اطلاعات و تجربه تلاش می کنند تا رابطه بین علت ها را بهتر متوجه بشوند. به ندرت دیده می شود که با بروز اختلاف و مباحثه میان دو اعتلاف یک فرصتی برای یادگیری ایجاد می شود. غالبا این اعتلاف های کوچک و ضعیف تر هستند که تلاش می کنند با توضیح دادن مشکلات یک برنامه سیاسی به اعتلاف های قوی تر به نوعی روشنگری کنند و از این طریق بر روند سیاستگذاری تاثیرگذار شود.
مدل اعتلاف گروه های حامی از سال ۲۰۰۷ به بعد
در طی سال های پس از انتشار این مدل تغییرات مختلفی در جهت اصلاح آن اعمال شد تا سرانجام با تجدید چاپ اثر آقای ساباتیر در سال ۲۰۰۷ که نقش آقای وایبله هم در آن به عنوان نویسنده دوم محسوس شده بود تغییر جدیدی در آن اعمال شد. این تغییرات که به ویراست سوم مدل شهرت یافته است دارای سه مولفه جدید است:
۱. اضافه شدن مجموعه ای متغییرهای ساختارهای سیاسی موقت
۲. دقت و توضیح بیشتر در خصوص منابع و محدودیت های بازیگران یا اعتلاف ها
۳. ارایه دو دلیل دیگر برای امکان وقوع تغییر در سیاست
در ویراست سوم به طور دقیق تری توضیح می دهد که چگونه فرایند های سیاسی توسط خرده نظام ها دستکاری می شوند و نهاد های دولتی چگونه بر تک تک بازیگران تاثیر می گذارند. در اینجا ساختار سیاسی موقت نقش کلیدی دارند. این ساختار با دیدگاه های نهادی مقابله می کنند. در همین راستا آقای ساباتیر و وایبله صحبت از کثرت گرایی به میان می آورند و آن را نقطه مقابل کورپوراتیسم (همکاری خاموش) معرفی می کنند.
یاما مهم ترین تغییر ایجاد شده در مدل اعتلاف گروه های حامی اضافه شدن دو حالت ممکن دیگر است که می تواند در کنار مساله یادگیری سیاستی و شوک های بیرونی (تغییر در محیط) تغییر سیاست را در پی داشته باشد:
۱. شوک های داخلی
۲. توافق های از پیش انجام شده (negotiated agreements)
با مطرح شدن شوک های داخلی سوال اصلی خود را بر «نحوه تاثیرگذاری بر یادگیری سیاسی» به «تغییرات سیاسی» متمرکز می کند. دیگر به تفاوت میان قدرت و یادگیری چندان مورد تاکید قرار نمی گیرد بلکه بیشتر تلاش می شود تا دامنه وسیع تری از مباحث روز توسط این مدل مورد بررسی قرار بگیرد. شوک های داخلی می توانند باعث تغییر در نحوه توزیع منابع شوند (توزیع قدرت) یا باورها را تغییر دهند (یادگیری). در اثر فشارهای قدرتی بازیگران به توافق از پیش انجام شده روی می آورند و برای ارایه راهکار ها از یادگیری سیاسی استفاده می کنند.
5. فرضیه های اصلی:
§ معمولا رابطه همکاری و مخالفت با گروه های حامی دیگر در درون یک خرده نظام طی ۱۰ سال ثابت است.
§ بازیگران در درون یک اعتلاف مسایلی را مطرح می کنند که با هسته مساله در ارتباط است و چندان به ابعاد ثانویه اش و جزییات بحث نمی شود.
§ بازیگران درون یک اعتلاف از اختلاف نظرهای باورهای ثانویه گذشت می کنند پیش از آنکه در باور اصلی سیاستی اختلافی به وجود آید.
o هسته اصلی یک برنامه سیاسی تا زمان برقراری اعتلاف گروه حامی پابرجا می ماند. در صورتی که یک فشار مضاعفی از بیرون به به اعتلاف وارد شود و قدرت اعتلاف را محدود نماید.
o در صورت تغییر هسته سیاست اولا یک شوک شدید بیرونی ایجاد می شود دوما فرصت مناسبی به اعتلاف های ضعیف می دهد تا از فرصت استفاده کنند و سیاست های آتی را در راسته خود تغییر مسیر دهند.
v زمانی بیش از همه احتمال یادگیری سیاستی به وجود می آید که در خصوص یک مساله مورد اختلاف یک حد وسطی وجود داشته باشد و دو طرف بتوانند به یک حالت تعادلی حرکت کنند.
v یادگیری سیاستی در خصوص مسایلی که با نگاه کمی قابل اندازه گیری هستند رخ می دهد.
v یادگیری سیاستی در مواجه با مشکلات عینی (طبیعی) بیشتر رخ می دهد تا زمانی که با مشکلات نظری (از جنس اجتماعی یا سیاسی) وجود داشته باشد.
v یادگیری سیاستی همچنین در زمانی روی می دهد که یک شورایی وجود داشته باشد که در آن متخصصان از اعتلاف های مختلف در آن حضور داشته باشند و آزادنه به بحث و گفتگو در خصوص مشکل بپردازند.
|
|
