نهادهای دولتی از گذشته یکی از کانون های توجه علوم سیاسی بوده اند. علوم سیاسی سنتی از مطالعه نهادهای دولتی تشکیل شده بود. فعالیت های سیاسی حول نهادهای دولتی محدودی متمرکز شده اند که عبارتند از نهاد ریاست جمهوری، مجلس، دادگاه ها، بروکرات ها و امثالهم. سیاست های عمومی توسط این نهادها به صورت مقتدرانه تعیین می شوند و برای اجرا و تحمیل آن به همه شهروندان ابلاغ می شوند. رابطه بین سیاست های عمومی و نهادهای دولتی تنگاتنگ است. به عبارتی سیاست های اتخاذ شده تنها زمانی تبدیل به سیاست عموی می شوند که یکی از نهادهای دولتی متولی آن بشود و با استفاده از اقتدار خود آن را به عموم بسط دهد.
نهادهای دولتی دارای سه کارکرد در خصوص سیاست های عمومی هستند:
1. به آنها مشروعیت می بخشند: به لحاظ حقوقی سیاست های وضع شده از طرف نهادهای دولتی الزام آور هستند و شهروندان باید بدان وفا دار باشند. بر همین اساس شهروندان متوجه می شوند که سیاست های وضع شده توسط گروه ها و انجمن های جامعه، مراکز دینی و اتحادیه ها را نیز باید مهم بدانند و آنها را بخشی از سیاست های عمومی در نظر بگیرند.
2. دارای عمومیت هستند: سیاست های وضع شده توسط نهادهای دولتی همه اقشار جامعه را شامل می شوند. از طرفی هم سیاست های تعیین شده توسط نهادها یا گروه های غیر دولتی می توانند بخش هایی از جامعه را در بر بگیرند.
3. حفظ انحصار استفاده از زور مشروع: تنها دولت است که می تواند برای تخلفات شهروندان در مقابل سیاست های عمومی مجازات هایی را در نظر بگیرد. ابزاری که در اختیار گروه های دیگر جامعه است اندک و محدود تلقی می شود. دقیقاً همین ویژگی دولت (توانایی پابرجا نگه داشتن وفا داری شهروندان ، کنترل تمام جامعه و استفاده از قوه زور یا اجبار مشروع) باعث می شود که افراد به صورت جداگانه یا در قالب گروه های مختلف به تکاپو می افتند تا خواسته و ارزش های خود را در سیاست های عمومی بگنجانند.
اهمیت نهادها در سیاست های عمومی
علوم انسانی به طور مسمتر به دنبال یافتن ریشه پدیده های اجتماعی/ سیاسی در ساختار حاکم و نهادهای متولی بوده اند. در علوم معاصر بیشتر به آزادی انتخاب شهروندان و اختیار عملشان تاکید می کنند. اما توجه مجدد به نقش نهاد ها به ویژه نهاد گرایی جدید سبب شد تا نسبت به جایگاه ساختار و نهاد ها در تصمیم گیری های کلان مانند اتخاذ سیاست های عمومی بازنگری صورت بگیرد.
هرچند مطالعه اهمیت سازمان ها ریشه در علوم اجتماعی دارد اما اهمیت آن در داشن سیاستگذاری عمومی به چشم آمده است. سیاست های عمومی نشان دهنده تصمیم هایی هستند که دولت ها و متحدینشان مانند گروه های ذی نفوذ، سازمان های غیر انتفاعی و ... بر سر آنها به توافق رسیده اند. بنابراین سیاست های عمومی خروجی تصمیمی هستند که افراد مختلفی در آن دخیل بوده اند. تصمیم گیران در قالب نهادهای رسمی با هم تعامل دارند و از قوانین خاصی که درون سازمان حاکم است پیروی می کنند.
دیدگاه نهادگرایی در خصوص سیاستگذاری یا رفتار سیاسی معتقد است که جامعه متشکل از افراد ساده و مشابه به هم نیستند، بلکه هر یک از آنها در حیطه چند نهاد قرار می گیرند. شهروندان ماهیت یا معنی رفتار سیاسی خودشان را از نهادها بر می گیرند و می آموزند که چگونه باید رفتار کنند. نهادها ممکن است نارضایتی و مخالفت با سیاست های حاکم را در ذهن شهروندان تداعی کنند یا متقابلاً زمینه همکاری آنها را با سیاست های حاکم ایجاد کنند. از طرفی هم نهادها در صورت عدم همکاری افراد مجازات هایی را برایشان در نظر می گیرند.
تاکنون صاحب نظران 4 دسته بندی اصلی از نهادگرایی را مطرح کرده اند که در پژوهش های سیاستگذاری عمومی کاربرد دارد. البته باید اذعان کرد که دسته بندی های بیشتری بیان شده اند، اما برای مرور کلی نهادگرایی این دسته بندی کفایت می کنند:
1. مدل کلاسیک یا اسمی (Normative): اولین تلاش برای اهمیت بخشیدن به نقش نهادها در شکل دادن به زندگی سیاسی شهروندان با روش اسمی انجام شده است. ارزش ها و باورهای خاصی که در درون یک نهاد رایج است، به سایر جامعه بسط پیدا می کند. افرادی که در حیطه یک نهاد هستند می آموزند که از کدام ارزش ها پیروی کنند و به تدریج آن را میان سایر شهروندان نیز ترویج می کنند. ماهیت نهادها را ارزشهای حاکم درون یک سازمان تشکیل می دهند. از همین جهت پژوهگران مدعی هستند که سیاست هایی که توسط نهادها اتخاذ می شوند ریشه در ارزشهای نهاد دارند. افراد منطق "مناسب رفتار کردن" را در حین جامعه پذیری یاد می گیرند و پیروی کردن از ارزش ها و هنجارهایی که از طریق نهادها آموخته اند را امری طبیعی، مسلم و حق مشروع خود می دانند.
2. مدل انتخاب عقلانی (Rational): مدل رایجی که در علوم سیاسی به عنوان نهادگرایی شناخته می شود، مدل انتخاب عقلانی است. افراد درون یک نهاد در تلاش برای دست یافتن به اهداف شخصی خود هستند و برای اینکار از محاسبه هزینه – منفعت استفاده می کنند. بر خلاف مدل پیشین، ملاک عمل افراد پیامدهای تصمیم هایشان است. افراد پیش از داخل شدن در یک نهاد دارای ارزش های بخصوصی برای خود هستند و عضویت آنها در یک نهاد باعث تغییر در ارزش های اصلیشان نمی شود. کارکرد اصلی نهاد ایجاد مقرراتی است که رفتار اعضا را مدیریت می کند تا هرکدام بتوانند در راستای رسیدن به اهداف خود تلاش کنند، بدون آنکه به حقوق اعضای دیگر تعرض کنند یا با آنها درگیر شوند. مطابق مدل انتخاب عقلانی تغییر نهاد به راحتی امکان پذیر است. تنها کافی است تا مقررات وضع شده در یک سازمان دستخوش تغییراتی شود تا در پس آن رفتار اعضا نیز تغییر کند. از طرفی در صورتی که موافقت جمعی با قوانین وضع شده وجود داشته باشد، نهاد به وضعیت ثبات نزدیک می شود و دیگر تغییراتی را تجربه نخواهد کرد.
3. نهادگرایی تاریخی (Historical): از بسیاری از جهات ساده ترین برداشت ها از رابطه نهاد ها با سیست های عمومی را مدل نهادگرایی تاریخی ارایه می کند. فرض اصلی مدل این است که اگر نهادی تصمیمی را اتخاذ کند، به دلیل هزینه هایی که برای آن تصمیم می پردازد، در آن تصمیم ثابت قدم باقی می ماند. تنها در صورتی که یک فشار شدید به نهاد و اعضایش وارد شود، تغییر بزرگ یا بازگشت از اقدامات انجام شده محمتل می شود. تصمیماتی که در گذشته اتخاذ شده اند و هویت یک نهاد را شکل داده اند، سایه شان بر رفتار فعلی نهاد سنگینی می کند. این مدل ضمن توجیه کردن دلیل ثبات سیاست های وضع شده توسط نهادها، توجه محققین را به یک "لحظه حساس" جلب می کند. منظور از لظه حساس شرایطی است که در گذشته منجر به تصمیمات گیری و اتخاذ سیاست های اساسی شده است که تاکنون استمرار دارند. از همین جهت مدل نهادگرایی کلاسیک را مدلی برای پژوهش می دانند که تشریح می کند چگونه وقایع لحظه ای بر ماهیت نهادها تأثیر می گذارند و تغییر رویه نهاد را به همراه دارند که به تبع آن سیاست های عمومی جدیدی رقم می خورند. این مدل توسط محققین به طور مفصل بررسی شده است و انتشارات آکسفورد کتاب " The Oxford Handbook of Historical" را منتشر کرده است که اطلاعات مناسبی را در اختیار علاقه مندان به این حوزه قرار داده است.
4. نهادگرایی گفتمانی (Discursive): مدل نهاد گرایی به جریان داشتن گفتمان هایی درون یک نهاد تاکید دارد. حداقل دو گفتمان در یک نهاد دیده می شوند که یکی گفتمان درونی و دیگری گفتمان بیرونی محسوب می شود. گفتمان درونی به ایده ها و باورهایی اطلاق می شود که میان اعضای نهاد مطرح است و نشان دهنده وجه مشترک افراد متعلق به یک نهاد است. گفتمان بیرونی برای معرفی کردن فعالیت و آرمان های نهاد به افرادی که خارج از نهاد هستند استفاده می شود. نهادگرایی گفتمانی شباهت هایی را با مدل نهادگرایی اسمی دارد زیرا هر دو بر نقش باورها ( ارزش + هنجار) بر هویت نهاد و تأثیرشان بر سیاست های عمومی توجه دارند. باورها دارای دو نقش متفاوت هستند، از یک طرف می توانند دلیل ثبات سیاست های اتخاد شده توسط نهادها را توضیح دهند و از طرفی توصیف می کنند که چرا تغییرات بزرگ در سیاست ها رخ می دهند.
وجه مشترک مدل های نهادگرایی
مدل های نهادگرایی با وجود اختلافاتی که دارند دارای وجوه مشترک هستند که هم در علوم سیاسی و هم در سیاستگذاری عمومی دارای کاربرد است. به طور خلاصه فواید نهادگرایی را می توان اینگونه دسته بندی کرد:
1. توانایی پیش بینی: بارزترین مشخصه مدل نهادگرایی توجه داشتن به ظرفیت نهادها برای پیش بینی آینده است. اگر رفتار نهادها منطبق با مدل های یاد شده باشد، ویژگی افرادی که تحت شعاع نهادها قرار دارند و سیاستهایی که توسط نهاد وضع می شوند، از قبل قابل پیش بینی خواهد بود.
2. توانایی تأثیرگذاری کلان: نهادها توانایی بسط دادن عملکردشان را به سطوح وسیح جامعه دارند. افرادی که از اعضای یک نهاد محسوب می شوند از ارزش ها و انتظارات نهاد پیروی می کنند. پس تصمیماتی که در هسته یک نهاد گرفته می شود، به همه اعضا منتقل می شود و آنها نیز با توجه به نفوذی که در جامعه دارند تصمیمات را پیاده سازی می کنند. پس نهادها باعث تکرار یا بازتولید رفتار بخصوصی در سطح جامعه می شوند و این موضوعی است که نهادگرایی تاریخی تأکید زیادی بر آن دارد.
3. توانایی مستقل بودن: مدل های نهادگرایی از آزادی عمل و وابستگی کم نهادها به محیط بیرون صحبت می کنند و معتقدند که مگر در موراد خاص نهادها تحت شعاع موارد روزمزه جامعه قرار نمی گیرند. نهادها برای رسیدن به اهداف خود نیاز به استقلال عمل و پیگیری اقدامات لازم دارند. دلایل مستقل بودن نهاد و چگونگی تعامل با محیط بیرونی توجه پژوهشگران را به خود جلب کرده است.
